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RehabilitaciónKarlos Pérez de ArmiñoLa rehabilitación es un proceso de reconstrucción y reforma después de un desastre, que sirve de puente entre las acciones de emergencia a corto plazo y las de desarrollo a largo plazo, con las cuales puede en parte solaparse. Su cometido consiste en sentar las bases que permitan el desarrollo, aprovechando la experiencia y resultados del trabajo de emergencia previamente realizado. La rehabilitación es un proceso necesario después de los desastres desencadenados tanto por catástrofes naturales como por conflictos armados, si bien en cada caso se suscitan unos desafíos muy diferentes. El incremento del número de afectados tanto por calamidades naturales como por conflictos civiles y emergencias complejas, con los problemas que de éstas se derivan (desvertebración económica y política, éxodo de refugiados y desplazados, etc.), ha dado lugar a una creciente atención por los procesos de rehabilitación tanto en círculos académicos como entre los gobiernos donantes, las agencias de naciones unidas, el banco mundial y las ong[ONG, Redes de, ONG (Organización NoGubernamental)]. 1) Espacio entre la emergencia y el desarrollo El hecho de que se ubique entre las intervenciones de emergencia y de desarrollo hace que la rehabilitación sea un concepto híbrido y complejo, compartiendo características de aquellas dos, que tradicionalmente se han concebido como nítidamente diferenciadas, y solapándose con ambas. Al no encajar con claridad en los estándares de ninguna de ellas, la rehabilitación sigue siendo un terreno de nadie caracterizado por cierta confusión conceptual, pues su definición no está plenamente consolidada (Green y Ahmed, 1999:189). En efecto, para unos la rehabilitación se limitaría a los aspectos sociales, culturales e institucionales, a diferencia del concepto de reconstrucción, que aplican al ámbito físico y económico. Otros, por el contrario, adoptamos una definición amplia de rehabilitación, abarcando todas las esferas. En la bibliografía sobre desastres naturales, la rehabilitación significa restaurar las estructuras físicas e institucionales hasta sus niveles previos al desastre. En estos casos, la gente es capaz de volver a sus actividades sociales y económicas normales. Sin embargo, la rehabilitación posbélica es diferente: dado que las guerras civiles son fruto de un fracaso del sistema político, el objetivo no puede ser volver a las condiciones previas a la crisis, sino ir en otra dirección, redefiniendo las relaciones sociedad-Estado, superando las tensiones étnicas y modificando las políticas y las instituciones. En suma, tras las guerras, la rehabilitación es un largo proceso no sólo de reconstrucción, sino también de reforma (Kumar, 1997b:2-3). Por otro lado, la confusión conceptual ha contribuido a que la rehabilitación sufra un cierto olvido institucional y político. Por un lado, naciones unidas no dispone de ninguna agencia con un mandato centrado prioritariamente en la rehabilitación y que pueda ejercer un liderazgo claro entre las organizaciones y donantes que actúen en un país, con lo que la descoordinación y los solapamientos son habituales. Por otro, apenas existen líneas financieras orientadas a la rehabilitación, con las consiguientes dificultades para las ONG y agencias implicadas, pues a los financiadores les cuesta reorientar partidas de emergencia hacia contextos que van superando la crisis, o de desarrollo hacia entornos todavía inestables que ofrecen pocas garantías de sostenibilidad de los proyectos. En este sentido, en la unión europea sólo a partir de 1994 se aprobaron por el Parlamento Europeo varias partidas presupuestarias para la financiación de programas de rehabilitación: la B7-3210 para programas de rehabilitación en África Austral, y la B7-6410 para acciones de rehabilitación y reconstrucción en los países en desarrollo. Posteriormente, en noviembre de 1996, tras su discusión en el Parlamento, se publicó el Reglamento (CE) nº 2258/96 sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción a favor de los países en desarrollo, que constituye la base política y jurídica de las actuaciones de la UE en este campo. Se centra en la rehabilitación tanto posbélica como por desastres naturales, concebida para reemplazar progresivamente a la ayuda humanitaria y sentar bases para el desarrollo futuro (Rey, 2000:170-1). A pesar de que la rehabilitación, como veremos, comparte objetivos y espacio con las otras dos formas de ayuda, de socorro y de desarrollo, también tiene diferencias con ellas: su programación, generalmente a entre uno y tres años vista, no es a corto plazo e intensiva en recursos como en la emergencia, pero tampoco concuerda con la planificación lenta y los procedimientos estrictos de la de desarrollo, habida cuenta de la necesidad de actuar con agilidad para satisfacer las habituales expectativas de cambio. Estas características subrayan la necesidad de consolidarla como una forma específica de ayuda, dotándola de una mayor clarificación conceptual y de un espacio institucional propio, posiblemente no creando nuevas agencias especializadas, sino reforzando la capacidad en este campo de las instituciones existentes (mandatos más claros, recursos humanos, líneas financieras, etc.). La rehabilitación posbélica es un área en la que se manifiesta de lleno la tensión entre las medidas de emergencia a corto plazo (satisfacer necesidades básicas inmediatas) y las de desarrollo sostenible a largo plazo (generar recursos y capacidades locales, corregir las causas profundas del conflicto, etc.), ocurriendo con frecuencia que la premura de las necesidades inmediatas fuerce a poner un acento excesivo en las primeras en detrimento de las segundas. Por eso resultan muy pertinentes a la rehabilitación los debates existentes desde mediados de los 80 en torno a la vinculación emergencia-desarrollo, tendentes a que estas dos formas de intervención, tradicionalmente separadas entre sí, se complementen mutuamente. En efecto, la rehabilitación puede actuar de puente entre ambas, pues se solapa con ellas y debe incluir objetivos tanto de una como de otra desde un enfoque integrador. Además, las intervenciones de rehabilitación deben tomar como punto de partida los logros de las intervenciones de emergencia, aprovechando los servicios creados y la experiencia e información acumulados. Pero, al mismo tiempo, debe intentar corregir los posibles impactos negativos de la ayuda humanitaria, como la mentalidad de dependencia o los desincentivos para la economía local, por ejemplo sustituyendo las donaciones gratuitas por pagos a cambio de trabajo, o priorizando los recursos humanos o materiales autóctonos sobre los locales. De este modo, las intervenciones de rehabilitación deben comenzar lo antes posible, de forma simultánea y coordinada con las de emergencia, a fin de favorecer una transición suave y rápida hacia intervenciones de desarrollo. La rehabilitación posbélica, en concreto, puede iniciarse en cuanto existan unas mínimas condiciones de seguridad sobre el terreno, incluso aunque el conflicto no haya finalizado formalmente. Otro aspecto reseñable es que la rehabilitación, sobre todo la posbélica, no debe entenderse como un proceso de vuelta al statu quo anterior al desastre, como algunas definiciones parecen sugerir. Tal retorno con frecuencia no es posible, a causa de los cambios socioeconómicos experimentados durante la crisis, ni tampoco deseable, por cuanto implicaría restablecer las vulnerabilidades estructurales y las tensiones (en el caso de conflicto) que propiciaron el desastre. Pero, además, la rehabilitación con frecuencia proporciona una oportunidad y un ambiente político ideales para acometer reformas políticas y económicas que faciliten un desarrollo sostenible y más equitativo (cambios en la tenencia de la tierra, reducción del gasto militar, cambios tecnológicos, mejora en los derechos de las mujeres, etc.). En este sentido, muchas veces no se trata tanto de reconstruir, como de construir sobre bases nuevas. 2) Rehabilitación tras catástrofes naturales y posbélicas Cada proceso de rehabilitación es diferente a los demás. Su duración, las necesidades que debe afrontar y la combinación de intervenciones que requiere vendrán determinados por el tipo de desastre que se haya producido y por su impacto destructivo. En este sentido, existen básicamente dos formas de desastre: los precipitados por factores naturales (principalmente las sequías) y los de causa humana (guerras), que suscitan problemáticas y procesos de rehabilitación diferentes. Los efectos de los desastres desencadenados por catástrofes naturales son diversos según cuál de éstas sea la causante. La sequía, por ejemplo, provoca una disminución de la producción agropecuaria, y entre sus principales efectos figuran los procesos de empobrecimiento familiar, las migraciones, las epidemias y las hambrunas. Los terremotos, por su parte, no dañan la producción agrícola, pero sí a las infraestructuras y comunicaciones, afectadas por las inundaciones. Como vemos, el impacto de las calamidades naturales suele centrarse en el ámbito económico material, y no suele dar lugar a procesos que sí son desencadenados por las guerras, como la fragmentación social y la deslegitimación o quiebra del Estado. En efecto, los desastres motivados por los conflictos civiles son los que acarrean las consecuencias más graves, por varios motivos. a) Su duración suele ser prolongada, pues muchos conflictos perduran enquistados durante décadas, mientras que las catástrofes más duraderas, como las sequías, no duran más de dos o tres años. b) Tienen un impacto económico mucho más destructivo, acabando con las infraestructuras y bienes materiales, paralizando el comercio y otras actividades, empobreciendo a las familias y erosionando la seguridad alimentaria en todos sus frentes (producción, comercio, ayuda, etc.). c) Provoca una quiebra institucional, ausente en las catástrofes naturales, que se manifiesta en el cuestionamiento o incluso en la quiebra del Estado, el desmoronamiento de la ley y el orden, y el incremento de la violencia. d) La violencia, a diferencia de las catástrofes naturales, origina un auténtico colapso social: confrontación entre grupos identitarios y exacerbación de sus diferencias, fragmentación de las comunidades, quiebra de las pautas de convivencia, paralización de los servicios sociales, crisis epidémicas, alteración de las relaciones de género en perjuicio de las mujeres. e) La inseguridad, igualmente, obstaculiza los mecanismos de respuesta a la crisis, sea la distribución de ayuda humanitaria, sea la implementación de las estrategias de afrontamiento de las familias. f) La violencia y las vivencias traumáticas ocasionan un fuerte impacto moral y sicológico, con efectos como la alteración de la escala de valores éticos, el llamado estrés postraumático con sus diferentes perturbaciones sicológicas, sentimiento de desconfianza en el futuro, etc. En definitiva, la guerra es la causa de desastre con un impacto más profundo y amplio, por cuanto afecta a todos los órdenes de la vida. Por consiguiente, la rehabilitación posbélica, en comparación con la rehabilitación tras desastres naturales, constituye un proceso más prolongado y complejo, debiendo afrontar una gama de necesidades mucho más amplia, desde las económicas hasta las sicológicas. Tras los desastres naturales, la rehabilitación se enfoca prioritariamente a reconstruir los sistemas de sustento de las víctimas, proporcionándoles insumos (semillas, herramientas), alimentos hasta la primera cosecha, y quizá empleo temporal, así como a la reconstrucción de infraestructuras y viviendas dañadas en el caso de catástrofes como inundaciones o terremotos. Por su parte, la rehabilitación posbélica tiene que afrontar, además de esas necesidades materiales, otros retos como son la pacificación y desmovilización de los combatientes, la repatriación y reintegración de los refugiados, la reconstrucción de las instituciones y de la sociedad civil, y la superación de la cultura de la violencia. En muchos países, como Mozambique, la rehabilitación implica una complicada transición múltiple, de la guerra a la paz, del monopartidismo al pluripartidismo, y de la economía centralizada a la de libre mercado. Una dificultad añadida es que los procesos de rehabilitación posbélica se llevan a cabo en contextos muy inestables en todos los aspectos. Primero, la seguridad se ve habitualmente amenazada por factores como la existencia de minas antipersonales, la proliferación de armas cortas en manos de la población, o el riesgo de muestras de descontento de excombatientes desmovilizados y retornados que encuentren dificultades para su reintegración. Segundo, en el plano político es habitual una fuerte inestabilidad interna debida a la persistencia de las rivalidades que instigaron el conflicto y se multiplicaron con él, a no ser que la guerra haya concluido con la independencia de un determinado territorio (Eritrea). Tercero, en lo social, dado que las guerras rara vez solventan las causas subyacentes que las motivaron, suelen persistir tensiones, estereotipos y percepciones distorsionadas de injusticias y agravios, que dificultan la reconciliación y pueden hipotecar el proceso de rehabilitación. Cuarto, en el plano económico el punto de partida suele caracterizarse por unas infraestructuras y una economía destruidas, y por una amplia miseria. A estas dificultades suele sumarse la necesidad, con frecuencia impuesta por las agencias financieras internacionales y la comunidad de donantes, de llevar a cabo programas de ajuste estructural que implican fuertes restricciones presupuestarias, justo cuando más necesidades es preciso afrontar. 3) Planificación de la rehabilitación posbélica No existe un modelo de rehabilitación de posguerra que sea universalmente válido. Cada país requiere el diseño de su propio proceso, mediante la combinación de una gama amplia de intervenciones, cuya naturaleza dependerá, entre otros factores, de las necesidades creadas por el conflicto o los recursos financieros e institucionales disponibles. A fin de orientar el proceso, es preciso establecer un Programa o Plan Estratégico de Rehabilitación nacional, en el que se detallen los objetivos, los recursos disponibles y los necesarios, y los programas sectoriales que se han de llevar a cabo. Constituye un marco de referencia para las actividades de todos los actores que vayan a tomar parte. Aunque la responsabilidad de su elaboración corresponde al gobierno nacional, la habitual debilidad de éste y la imperiosa necesidad de ayuda internacional implican que las medidas que incluye suelan venir muy determinadas por lo que los donantes están dispuestos a financiar. El plan estratégico nacional constituye un instrumento de planificación operativa de carácter integral, por cuanto debe abarcar todos los sectores de actuación y diferentes fases temporales. En efecto, ha de incluir programas sectoriales en todos los campos de la reconstrucción: rehabilitación física, servicios sociales, desarrollo institucional, construcción de capacidades locales, asistencia técnica, etc. Cada uno de ellos tiene que afrontarse con enfoques a corto, medio y largo plazo, de forma que sea posible la vinculación emergencia-rehabilitación-desarrollo. En cada sector son necesarias actuaciones complementarias con diferentes objetivos y marcos temporales, aunque en cada momento deberá ponerse mayor énfasis en unos o en otros. a) Las prioridades urgentes (a 6/12 meses vista) suelen referirse principalmente a la ayuda de emergencia y reparación de servicios esenciales. b) Los objetivos a medio plazo (a 1/3 años vista) suelen centrarse en la rehabilitación de infraestructuras físicas, reformas macroeconómicas y rehabilitación institucional. c) Los objetivos a largo plazo (a 3 y hasta 10 años vista) suelen poner el acento en la reconstrucción y desarrollo económico (DDSMS, 1995:9). La existencia de un plan estratégico, en la medida en que estructura con orden y rigor el proceso de reconstrucción, le dota a éste de credibilidad tanto nacional como internacional. En el ámbito interno, proporciona una perspectiva de futuro que puede elevar la moral de los diferentes agentes sociales y económicos, al tiempo que puede ayudar al gobierno a recuperar su autoridad, liderazgo y capacidad de tratar con la comunidad internacional. En el ámbito externo, suele ser un requisito para que los donantes estén dispuestos a conceder ayuda a medio plazo, así como para que el sector privado gane confianza y realice inversiones. Del mismo modo, es un instrumento esencial para estructurar y coordinar la ayuda internacional, asignando las tareas que corresponden a las agencias internacionales en colaboración con las del gobierno, y tratando de evitar las intervenciones inconexas y solapadas. El plan debe tener un mínimo detalle para permitir a cada donante identificar aquellas partes del mismo que estaría dispuesto a apoyar. La formulación de un programa estratégico de rehabilitación contiene varias tareas y etapas. a) Estimación rápida de los daños causados por el conflicto, de las necesidades existentes, de los recursos disponibles y del coste de la rehabilitación. b) Análisis de las opciones que se presentan para el desarrollo, es decir, del tipo de reformas que hay que introducir en la economía y de las perspectivas macroeconómicas a medio y largo plazo. c) Formulación de programas y proyectos detallada por sectores, especificando quién los llevará a cabo y teniendo en cuenta las necesidades, recursos, potencialidades, limitaciones y expectativas existentes. d) Reacción del documento, previa discusión con los donantes y aprobación por el gobierno. e) Realización de una conferencia internacional para la presentación del Plan a los donantes y solicitud de financiación. Los planes estratégicos de rehabilitación posbélica deben caracterizarse por su rapidez y su flexibilidad, a diferencia de los programas convencionales de desarrollo, cuya formulación suele requerir tiempo y ser bastante rígida. En efecto, es necesario que su puesta en marcha ocurra lo antes posible, tan pronto como hayan cesado las hostilidades, por lo que resulta deseable que su diseño dé comienzo durante el propio conflicto. Además, dada la volatilidad de los contextos posbélicos, estos planes deberían revisarse anualmente para reajustarlos a los cambios y corregir posibles deficiencias (DDSMS, 1995:17; Barakat y Hoffman, 1995:11). En cuanto al ritmo de ejecución del plan, es preciso buscar un equilibrio entre diferentes necesidades. Por un lado, es preciso que, al menos algunas intervenciones, se lleven a cabo con rapidez para generar en la población la confianza y entusiasmo necesarios para sostener el proceso de rehabilitación, y para responder a las enormes necesidades inmediatas (derivadas, por ejemplo, de la reintegración de los desmovilizados o de las altas expectativas despertadas por la pacificación en la población). Pero, por otro lado, también se debe actuar con una perspectiva temporal a medio y largo plazo, por ejemplo en lo referente a la planificación de las reformas económicas, o al desarrollo de capacidades locales. En este sentido, un problema esencial que afronta la rehabilitación posbélica es que, por su carácter y complejidad, requiere cierto tiempo para rendir frutos, cosa que tiende a ignorarse. Efectivamente, existe el riesgo de que los países concernidos pierdan interés para los donantes (como suelen perderlo para los medios de comunicación) una vez firmada la paz, y que los fondos de emergencia proporcionados sean suprimidos sin que el país haya tenido tiempo de recuperar su economía y afrontar por sí mismo la situación. 4) Áreas de intervención en la rehabilitación posbélica Dado que la guerra golpea en todos los terrenos, la ayuda a la rehabilitación presenta unas características particularmente complejas, pues requiere actuaciones en múltiples campos. Tales actuaciones deben concebirse estrechamente interrelacionadas entre sí y llevarse a cabo de forma simultánea, pues ninguna de ellas conseguirá éxitos aislada de las demás. Así, por ejemplo, la inseguridad e inestabilidad sólo disminuirán si mejora la situación económica y se crea empleo, y viceversa. Es preciso, por tanto, actuar con una perspectiva integradora y global. Los principales campos de actuación son los siguientes: a) Pacificación y mejora de la seguridad El establecimiento de unas condiciones de paz y seguridad es un requisito previo para poder llevar a cabo otras iniciativas para la rehabilitación social o económica. Los términos de la paz y la reconciliación dependerán de si la guerra ha sido entre Estados o interna, y de si ha concluido bien con la victoria de una de las partes o bien mediante un proceso de negociación. La pacificación y reconciliación normalmente sólo pueden hacerse efectivas en este último caso cuando las partes firman un acuerdo de paz, habitualmente con la mediación internacional. Los contenidos y condiciones de estos acuerdos deben ser suficientemente precisos, a fin de evitar ambigüedades sobre aspectos críticos que podrían acabar desestabilizando el proceso, pero también lo suficientemente flexibles como para ajustarse a los posibles cambios de circunstancias. La instauración de la paz es con frecuencia tutelada por operaciones de mantenimiento de la paz, con tropas de diferentes países bajo el mandato del Consejo de Seguridad de naciones unidas (ver operaciones de paz). Las misiones internacionales suelen contar también con un componente civil, integrado por las agencias de Naciones Unidas, los gobiernos donantes y las ong[ONG, Redes de, ONG (Organización NoGubernamental)], encargados de poner en marcha la ayuda humanitaria y de rehabilitación necesaria. La presencia multinacional suele presentar problemas diversos, como la falta de mandatos legales claros, la descoordinación, o la relación a veces conflictiva entre los elementos civiles y militares. Sin embargo, suele ser necesaria para aportar a las partes el impulso y la confianza en una paz duradera, ayudarles a superar los recelos mutuos y activar el proceso de rehabilitación. Las operaciones internacionales suelen supervisar los procesos de desmovilización de excombatientes, una de las tareas más delicadas de todo proceso de paz, y poner en marcha los programas de eliminación de minas antipersonales, esenciales para garantizar la distribución de la ayuda, el retorno de los refugiados y la reactivación de la economía. También suelen supervisar el proceso de preparación y realización de las primeras elecciones multipartitas, una ardua labor que requiere varias tareas: contribuir a que los antiguos movimientos insurgentes se conviertan en partidos (a veces dotándoles de recursos para ello), garantizar la libertad de expresión y un acceso equitativo a los medios de comunicación, elaborar un censo de votantes, y disponer la logística necesaria para los comicios, incluida la presencia de observadores internacionales. Las elecciones son el principal hito en el camino a la reconciliación, pues permiten reencauzar pacíficamente las disputas políticas y dotar de legitimidad nacional e internacional a las instituciones que tendrán que liderar el proceso de rehabilitación. b) Rehabilitación material y económica La reconstrucción material es una de las principales tareas tras la guerra y requiere, entre otros, los siguientes objetivos: – Reconstruir las infraestructuras productivas y las vías de comunicación (carreteras, puentes, líneas férreas). Estas últimas son indispensables para recuperar la actividad económica y comercial, repartir la ayuda y vertebrar geográficamente el país. Además, su reconstrucción puede ser una de las formas más rápidas de generar empleo, por ejemplo mediante programas de comida o dinero por trabajo, como suele hacer el pma con su ayuda alimentaria. – Recuperar la agricultura familiar, que, al ser el principal sector económico de la mayoría de los países pobres, es el que tiene mayor capacidad de generar empleo, de promover un crecimiento económico más equitativo que beneficie a la mayoría, de paliar la pobreza y de mejorar la seguridad alimentaria. – Apoyar la reconstrucción de los sistemas de sustento de los más pobres, a través de otros mecanismos como la generación de microempresas, la concesión de microcréditos o la formación profesional. La reconstrucción económica es esencial también para hacer que avance el proceso de pacificación y reconciliación, pues sólo con ella será posible la reintegración socio-laboral de los soldados acogidos a programas de desmovilización, así como la reintegración de refugiados y desplazados después de su retorno. La reconstrucción económica presenta unas características diferentes según circunstancias como el impacto destructivo que haya tenido el conflicto, las necesidades y recursos existentes, o las condiciones que impongan los donantes para conceder ayuda. En este sentido, tras el fin de la Guerra Fría y el derrumbe del bloque socialista, la perspectiva ideológica que prácticamente monopoliza los procesos de reconstrucción es la centrada en el libre mercado. El reto fundamental de los procesos de reconstrucción económica consiste en diseñar políticas que hagan compatibles dos objetivos: la satisfacción de las necesidades inmediatas de la población (reconstrucción, consumo, recuperación de su producción, necesidades de los retornados, etc.) y la formulación de una estrategia de desarrollo económico a largo plazo. Para ello, es preciso que los proyectos de reconstrucción inmediata no se emprendan de forma aislada, sino que se integren en la planificación general del desarrollo del país a largo plazo. Junto a la selección de medidas que se tienen que llevar a cabo, un segundo reto es determinar adecuadamente el marco temporal con el que deben aplicarse. Particularmente importante es fijar el ritmo de introducción de reformas estructurales en la economía, de tal modo que no se amenace la subsistencia de la población ni se provoque un incremento de la conflictividad e inestabilidad. Tales programas de ajuste estructural suelen ser necesarios para corregir las distorsiones de la anterior economía de guerra (déficit fiscal, mercados paralelos, inflación, etc.), así como también para ganar la confianza de los inversores externos y para que los donantes concedan su ayuda. En ocasiones éstos, y las agencias financieras como el fmi y el banco mundial, imponen unos programas excesivamente centrados en objetivos macroeconómicos como el crecimiento y el freno a la inflación, que resultan difíciles de alcanzar en los contextos posbélicos y que obligan a reducir los recursos destinados a satisfacer las necesidades sociales y las políticas contra la pobreza, lo cual puede amenazar la viabilidad de la paz. c) Rehabilitación de los servicios sociales básicos Las infraestructuras y servicios como los de salud, educación y provisión de agua potable suelen verse en gran medida destruidos o paralizados por los conflictos, de modo que su recuperación resulta prioritaria. A ello se añade el hecho de que la necesidad de servicios locales se incrementa conforme vuelven a casa los soldados desmovilizados, los refugiados y los desplazados. Además, la reapertura de escuelas y puestos de salud tiene un efecto sicológico positivo en la población, al percibirla como prueba palpable de la mejora de la situación, lo cual estimula su confianza en el proceso de paz. En muchos países, la (re)construcción de los edificios o infraestructuras para los servicios básicos se lleva a cabo mediante los denomidados proyectos de impacto rápido (pir), que constituyen además una fuente provisional de empleo. En el campo sanitario, la estrategia de rehabilitación tiene que orientarse a un doble objetivo. Primero, a dar respuesta a las grandes necesidades inmediatas derivadas del conflicto, como es el aumento de: epidemias, enfermedades de transmisión sexual y sida, discapacidades físicas y trastornos sicológicos por el estrés postraumático. Segundo, formular una estrategia a largo plazo para la reestructuración y desarrollo de los servicios sanitarios, que permita superar sus deficiencias. Para ello es preciso rehabilitar las infraestructuras dañadas o construir otras nuevas; organizar una red estructurada y jerarquizada que vaya desde los hospitales centrales a los puestos de salud (superando la atomización y descoordinación de servicios habituales en situaciones de emergencia), y extender la red para cubrir a las zonas rurales aisladas y a las poblaciones antes desatendidas. Para crear dicha estrategia nacional de salud es necesario reformular las relaciones con los donantes y ONG ejecutoras de proyectos, pues si durante el conflicto éstas seguramente gestionaban autónomamente muchos servicios, en la fase de rehabilitación deben reorientarse al refuerzo de las capacidades nacionales (formación del personal, capacidad de planificación y gestión, etc.), asumiendo que le corresponde al gobierno el diseño de tal estrategia y la coordinación del sistema. Sólo así se puede contribuir a un desarrollo nacional sostenible y sin dependencias exteriores (Pérez de Armiño, 1997:98). La (re)construcción de los servicios de agua y saneamiento (canalizaciones, pozos, depuradoras, desagües, letrinas, etc.) debe figurar también entre las máximas prioridades, por ser una de las actuaciones con un impacto más rápido y positivo en la salud y el bienestar de las personas. El acceso al agua potable y la mejora de la salubridad permiten reducir las epidemias, las enfermedades diarreicas y la malnutrición. Por su parte, la rehabilitación del sistema educativo, sobre todo de la formación primaria, secundaria y profesional, son necesarias en varios sentidos. En primer lugar, la formación de recursos humanos es una pieza esencial para el desarrollo económico del país, el aumento de la capacidad de absorción de la ayuda internacional, la reducción de la pobreza y el empoderamiento de los sectores vulnerables. La formación profesional, en concreto, es fundamental de cara a la reintegración laboral de desmovilizados y retornados, y debe acompañar los programas de creación de microempresas. Además, la red escolar constituye un cauce adecuado para la difusión de información y campañas orientadas a mejorar la educación sanitaria y nutricional, así como para apoyar la reintegración social de los niños afectados por la guerra, como los niños soldado. Al igual que en el campo sanitario, aquí también es necesario crear y expandir una red educativa bien estructurada, (re)construyendo infraestructuras, formando personal y reforzando la capacidad nacional de planificación y gestión. d) Rehabilitación social Una de las tareas más delicadas y necesarias tras la guerra consiste en superar su impacto destructivo sobre la comunidad, el tejido cívico local, las estructuras sociales, las redes de solidaridad y las normas de convivencia. Estos efectos deben afrontarse adecuadamente a fin de mitigar la tensión y de evitar rebrotes de violencia. La rehabilitación social tiene en primer lugar una dimensión a corto plazo: la de afrontar los problemas sociales inmediatos derivados del conflicto, como son la desmovilización de los soldados, el retorno y la consiguiente reintegración de refugiados y desplazados, y la urgente necesidad de crear medios de subsistencia para los grupos más vulnerables. Pero, además, presenta una dimensión a largo plazo, consistente en la reconciliación de los grupos enfrentados y en la construcción de una nueva sociedad más cohesionada, todo ello mediante la restauración de las relaciones sociales (costumbres, jerarquías, mecanismos de solidaridad o de solución de disputas) y la promoción de valores sociales comunes (Maynard, 1999:125-44). En este sentido, un primer reto consiste en generar en la población confianza y esperanza en el proceso de paz, de forma que éste pueda cobrar el impulso necesario. La reconstrucción de calles y edificios o la apertura de escuelas y hospitales pueden ayudar a vencer la incredulidad y a evidenciar la vuelta a la normalidad. Además, un requisito para que germinen la confianza, la convivencia y el proceso de paz consiste en superar la cultura de la violencia (odio al adversario, sed de venganza, recurso a la fuerza, crisis de valores tradicionales). También es necesaria una cierta rehabilitación sicológica de la comunidad y de las personas, esto es, la superación del trauma social colectivo o el individual engendrado por las experiencias vividas durante la guerra (Martín, 1999). El trauma y el miedo, mayores cuando se derivan de acciones en las que están implicados vecinos o conocidos, afectan a la capacidad de las personas para actuar y convivir, por lo que es imprescindible afrontarlos y superarlos (ver* estrés postraumático*). Igualmente, es necesario ayudar a la gente a desarrollar una mentalidad de futuro y de planificación y predicción de resultados, algo imprescindible para acometer la reconstrucción. En efecto, uno de los perjuicios sicológicos de los conflictos más habituales es que las personas se acostumbran a vivir el presente, sumiéndose en la resignación y descartando toda perspectiva de futuro, lo cual limita enormemente su capacidad de iniciativa e incrementa su vulnerabilidad. Por otro lado, la rehabilitación ofrece una oportunidad para corregir los desequilibrios sociales existentes antes del conflicto, siempre que se haga especial hincapié en el objetivo de mejorar la situación de los sectores más vulnerables, como los campesinos pobres, los discapacitados, los niños de la calle, los ex niños soldado, o las mujeres, en particular las pobres y cabeza de familia. Los intereses de estos y otros sectores con poca capacidad de presión política con frecuencia quedan olvidados en los procesos de rehabilitación, por lo que algunas ONG han centrado sus intervenciones en el apoyo a las organizaciones en que se agrupan, a fin de contribuir a su empoderamiento y capacidad de defensa de sus derechos. La reconstrucción de las organizaciones locales debe ser un proceso esencialmente indígena, aunque la ayuda internacional puede desempeñar un importante papel de apoyo si supera su inercia tradicional de convertirlas en simples canalizadoras de sus donaciones (Harvey, 1997). Mención particular merecen las mujeres, el colectivo más numeroso de los citados. La rehabilitación debería diseñarse con un enfoque de género, primero porque las mujeres son uno de los grupos más vulnerables y afectados por los conflictos en diversos aspectos (inseguridad y violencia físicas, pérdida del control de recursos, quiebra de los servicios de salud, etc.); y, segundo, porque con su trabajo productivo y doméstico realizan una contribución decisiva al bienestar y a la rehabilitación socioeconómica de las familias y la comunidad. Por tanto, es preciso poner especial celo en vencer posibles inercias tradicionales y garantizar que ellas también se beneficien de los programas de formación, de microcréditos, de creación de microempresas o de extensión agraria para la mejora de los cultivos. La clave para todo ello es que los programas se articulen con su participación, teniendo en cuenta las necesidades, problemas, perspectivas y aspiraciones de las mujeres (Murguialday, 2000). e) Rehabilitación política e institucional Los procesos de rehabilitación y reconciliación posbélicos requieren acometer también profundos cambios políticos orientados a la reconstrucción o, más frecuentemente, la creación de nuevas instituciones democráticas, para lo que la celebración de unas elecciones pluripartidistas suele ser el punto de partida. El objetivo básico sería erigir un nuevo sistema político que integre a todos los sectores antes en lucha, que cuente con una amplia legitimidad popular y que disponga de la capacidad operativa y del respaldo internacional suficientes para liderar el proceso de rehabilitación del país. Evidentemente, esto será posible sólo cuando la guerra haya acabado mediante un acuerdo de paz, no mediante la victoria de una de las partes. El reconocimiento por la población de la autoridad y la legitimidad del Estado, seguramente muy erosionadas durante el conflicto, se verá favorecido en la medida en que se den pasos hacia la instauración de un sistema basado en el pluralismo, la separación de poderes, el principio de legalidad, el respeto a los derechos humanos básicos, una gestión transparente, la lucha contra la corrupción, la no discriminación de ningún sector étnico o regional y, en definitiva, el llamado buen gobierno. K. P. Bibliografía
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