Forma de ejercicio del poder en un país caracterizada por rasgos como la eficiencia, la transparencia, la rendición de cuentas, la participación de la sociedad civil y el estado de derecho, que revela la determinación del gobierno de utilizar los recursos disponibles a favor del desarrollo económico y social.

El concepto de buen gobierno (good governance) se ha difundido ampliamente en la literatura sobre estudios del desarrollo desde principios de los años 90 a raíz de un estudio realizado por el banco mundial (World Bank, 1992) sobre la crisis y el crecimiento sostenido en el Africa Subsahariana y la importancia del mencionado buen gobierno en el desarrollo económico. Según el estudio, el fracaso en muchos países africanos de las políticas de ajuste estructural se habría debido precisamente a la ausencia de aquél, esto es, al mal gobierno (poor governance) reinante, que habría dificultado las necesarias inversiones extranjeras. Este mal gobierno se caracteriza por problemas como: a) la falta de responsabilidad y de una rendición de cuentas de los poderes públicos; b) la falta de transparencia; c) la escasa capacidad de previsión de los políticos y funcionarios; y d) la ausencia del Estado de derecho.

En consecuencia, desde los 90 la mayoría de los donantes de cooperación al desarrollo han insistido en la necesidad del buen gobierno en los países receptores. De este modo, después de acabada la Guerra Fría, que determinaba una ayuda internacional en función del alineamiento de bloques, en la actualidad el buen gobierno se ha convertido en uno de los principales criterios políticos de condicionalidad para la concesión de aquélla. A su vez, diferentes organismos internacionales han procedido a llevar a cabo diversos programas a favor del buen gobierno en los países en desarrollo.

Ahora bien, tal vez por su contenido netamente político, la noción de buen gobierno presenta significados no plenamente coincidentes para diferentes instancias.

a) Las instituciones ubicadas en el llamado Consenso de Washington (gobierno de los EE.UU., fmi (Fondo Monetario Internacional) y banco mundial), aunque con algunas diferencias, proponen agendas de buen gobierno centradas no tanto en el tipo de régimen político, sino más bien en determinadas características del proceso de gobernabilidad, como son la rendición de cuentas, la transparencia y el estado de derecho. Ahora bien, mientras el gobierno norteamericano suele hacer más hincapié en temas relacionados con la democracia y los derechos civiles, el FMI se ha centrado en la reducción de los gastos militares, en tanto que el Banco Mundial ha manejado una agenda más amplia y menos definida.

b) La mayoría de los países donantes de ayuda, que la condicionan al buen gobierno, entienden éste como un tipo de ejercicio del poder que garantiza el crecimiento económico, la democracia pluripartidista, la economía de mercado, el respeto a los derechos humanos, la reducción del gasto militar y, en algunos casos, la equidad socioeconómica.

c) Por su parte, el pnud (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) lo contempla con claves más ambiciosas, que guardan coherencia con su concepto del desarrollo humano. El PNUD interpreta el gobierno (governance) de un país como el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para manejar los asuntos de un país en todos los niveles a fin de que el Estado promueva la cohesión social, la integración y el bienestar de su población. Por tanto, el buen gobierno requiere la participación pública, para asegurar que las prioridades políticas, sociales y económicas estén basadas en un amplio consenso social, así como que las poblaciones más pobres y más vulnerables puedan incidir directamente en el proceso político de toma de decisiones. El PNUD dispone de un programa de buen gobierno que se centra en las instituciones de gobierno, la gestión de los sectores públicos y privados, la descentralización, las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos de países en transición a la economía de mercado. En definitiva, la concepción del buen gobierno del PNUD es más amplia que otras, teniendo en cuenta elementos como los factores culturales, las particularidades nacionales, los liderazgos y la responsabilidad política, los procesos de participación social, así como la construcción de capacidades.

d) Por último, diferentes sectores y autores critican la noción de buen gobierno por la subjetividad que encierra la definición de qué países lo cumplen y cuáles no; así como, sobre todo, por entender que éste y otros criterios de condicionalidad política de la ayuda representan una violación de la soberanía de los países receptores. En otras palabras, lo ven como un mecanismo encubierto de los países occidentales para perpetuar su control político sobre los países pobres. Algunos autores añaden que la condicionalidad del buen gobierno se emplea como un argumento más para justificar los recortes de la ayuda internacional. En general, estos críticos defienden que el buen gobierno debería interpretarse más bien como la práctica de aquellos gobiernos que trata de maximizar los beneficios sociales de sus políticas.

Conceptos de buen gobierno de diversas instituciones

Fuente: Minogue (1998), en base a ODA (1993), UNDP (1995) y World Bank (1994).

Un tema estrechamente relacionado con el del buen gobierno y que recientemente ha comenzado a merecer atención en los estudios sobre el desarrollo es el de la corrupción (Third World Quarterly, 1999). Como recoge Minogue (1998:9-10), ésta recibe explicaciones diversas desde diferentes posiciones teóricas. a) Algunos autores afirman que la raíz de la corrupción se encuentra en la dominación del Estado sobre la sociedad, por lo que reduciendo aquél y haciéndolo más eficiente disminuiría el problema. No obstante, dicen, su eliminación a largo plazo sólo se puede asegurar con la existencia de una democracia real, más que meramente formal. b) Otros autores hacen hincapié en que las transiciones rápidas hacia la economía de mercado propician la aparición y auge de la corrupción, debido al fortalecimiento e institucionalización de las redes de clientelismo. c) También hay quienes estiman que la corrupción es necesaria y beneficiosa cuando los mecanismos administrativos y económicos para el reparto de los recursos son defectuosos, contextos en los que el desarrollo político se lleva a cabo mediante instituciones clientelísticas.

En este sentido, también se ha señalado que la corrupción ha sido tolerada por muchos gobiernos como una forma complementaria de ingresos para los funcionarios con el fin de retener su apoyo político en un contexto en el que sus sueldos han permanecido congelados por las restricciones presupuestarias impuestas por los programas de ajuste estructural.

Otro aspecto en boga, vinculado al buen gobierno, es el de la descentralización, entendida de dos formas: a) la descentralización territorial, mediante la transferencia desde el centro hacia instancias locales de la capacidad decisoria y de los recursos necesarios; y b) la “desconcentración” del poder político dentro del Estado hacia instancias inferiores, siguiendo el principio de subsidiariedad. La descentralización en los países en desarrollo ha recibido una atención creciente en las agendas de las agencias y gobiernos donantes, al entenderse que mejora la eficacia en la provisión de servicios sociales a la población. Como apunta Davies (1994:54), las políticas ejecutadas desde el gobierno central pueden resultar poco ajustadas a las situaciones locales específicas, sobre todo en países muy extensos. Ahora bien, dado que las instituciones locales (municipios) suelen carecer en los países en desarrollo de los recursos técnicos y humanos necesarios, en su opinión deberían ser las instituciones intermedias (distritos, comarcas) las beneficiarias de la descentralización, por cuanto pueden combinar la cercanía a los problemas y recursos locales con la necesaria planificación a escala nacional. J. Al.