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PobrezaAlfonso DuboisSituación de una persona cuyo grado de privación se halla por debajo del nivel que una determinada sociedad considera mínimo para mantener la dignidad. La categoría de pobreza no es una creación moderna, aunque sí lo sean algunos de sus contenidos; por el contrario, tiene una larga tradición en la mayoría de las culturas, en cada una de las cuales se manifiesta diversamente y su significado ha ido evolucionando con el tiempo. De esta continua y variada presencia, no resulta fácil deducir un concepto único de pobreza que tenga validez universal. El concepto de pobreza se ha definido y se define de acuerdo a las convenciones de cada sociedad. La percepción que se tiene de qué es la pobreza depende del contexto social y económico y de las características y objetivos en torno a los que se organiza la sociedad. Pero, dentro de esa variedad de contenidos, cabe extraer un núcleo común a todos ellos: la pobreza siempre hace referencia a determinadas privaciones o carencias que se considera que, cuando las padecen las personas, ponen en peligro la dignidad de éstas. En este sentido, una manera de definir la pobreza es decir que marca los límites que cada sociedad o colectivo humano considera inadmisibles o insoportables para una persona. 1) Evolución histórica del concepto Las distintas formulaciones de la pobreza y los términos con que se la ha designado reflejan, simultáneamente, la complejidad del concepto y la carga histórica que contiene. La comprensión de esta relación entre el concepto de pobreza y los valores dominantes en cada momento en la sociedad es fundamental para su análisis. Este aspecto ha sido puesto de relieve por muchos sociólogos y economistas, como Titmuss, Townsend, Abel-Smith, Atkinson y otros (Woolf, 1989). Hasta muy recientemente la humanidad consideraba la pobreza como un fenómeno que no tenía solución porque se carecía de los conocimientos y la tecnología necesarios para superarla. La pobreza era una condición impuesta a las personas, y el hecho de que las personas cayeran en esa condición o se libraran de ella venía determinado en la mayoría de los casos por el azar. A mediados del siglo XVIII comienza a formarse la percepción de que la pobreza puede vencerse. Los avances técnicos hicieron vislumbrar el progreso económico, es decir, la posibilidad de incrementar la cantidad de bienes y servicios a disposición de los seres humanos para satisfacer sus necesidades. Los economistas clásicos entienden la pobreza como una categoría central del análisis económico, y Adam Smith afirma que ninguna sociedad puede ser floreciente y feliz si la mayor parte de sus miembros son pobres y miserables. Pero hasta finales del siglo XIX, con los estudios de Booth y Rowntree en el Reino Unido, no se aborda la pobreza como objeto de estudio científico. Su definición de un umbral de pobreza en base a establecer la renta mínima necesaria para la supervivencia de las personas ha marcado el posterior desarrollo de los estudios de pobreza. El estudio de la pobreza se ha impulsado en las últimas décadas del siglo XX ante el “redescubrimiento” de los fenómenos de pobreza. La percepción de la pobreza ha tenido una evolución diferenciada cuando se ha tratado de analizarla para los países desarrollados que cuando se ha planteado la cuestión de cara a los países en desarrollo. Aunque en ambos casos puede hablarse de una característica común, que es el resurgimiento, o el “redescubrimiento”, de los fenómenos de pobreza en los años 70 como el factor que ha impulsado su estudio en las últimas décadas. Este carácter reactivo ha sido una constante en el desarrollo de la investigación sobre la pobreza, que durante largos períodos permanecía prácticamente inactiva volviendo con fuerza cuando la realidad sorprendía con una dimensión del problema de la que no se era consciente. Después de la II Guerra Mundial, la pobreza se llegó a considerar como una cuestión, si no resuelta, al menos no problemática. En los países desarrollados, la extensión y profundización del Estado del Bienestar hizo pensar en la práctica desaparición de la pobreza como fenómeno social de magnitud relevante, o, por lo menos, como una cuestión superada y cuya resolución final vendría con el transcurso del tiempo. Entre las décadas de los 50 y los 70, el fenómeno de la pobreza casi desapareció de la agenda de los científicos sociales, salvo algunas excepciones, entre las que destacan Townsend y Sen. Durante este período, la pobreza se convirtió en un objeto de técnicas de gestión social, hasta que con la aparición del paro masivo y de larga duración y de los fenómenos de exclusión social empieza a ser percibida como un proceso preocupante para el buen funcionamiento económico y social. La realidad de los países en desarrollo presentaba un panorama distinto. No se desconocía la existencia de graves carencias, pero la explicación que se daba variaba entre consideraciones de orden histórico, por un lado, y climático-naturales, étnicas y culturales, por el otro. El enfoque con que se intentó afrontar la pobreza fue a través de la promoción del desarrollo. La ideología dominante confiaba en las posibilidades que ofrecía la economía capitalista para seguir creciendo y en las interrelaciones positivas entre el crecimiento de las economías de los países industrializados y el desarrollo de los países menos favorecidos. La pobreza era una realidad, pero no merecía una atención específica: el desarrollo estaba por llegar. Sin embargo, la pobreza sorprendió en todos los sentidos. Primeramente, en los propios países desarrollados. En 1962, la obra de M. Harrington, The Other America, mostró el panorama de un país con unos 40 ó 50 millones de personas inmersas en nuevas y viejas formas de pobreza. En 1964, el presidente Johnson anunciaba la guerra contra la pobreza. En el Reino Unido, Brian Abel-Smith y Peter Townsend publican en 1965 su libro__ The Poor and the Poorest,__ donde ponían de manifiesto, analizando los datos oficiales, que en 1960 el 14% de la población vivía en situación de pobreza. Los datos hacían ver que no era cierto que se diera una relación automática entre crecimiento y eliminación de la pobreza. Si esto ocurría en las economías avanzadas, no es de extrañar que las estrategias de desarrollo impulsadas a lo largo de las décadas de los 60 y 70 tuvieran como resultado el agravamiento de las desigualdades y mostraran su incapacidad para mejorar el nivel de vida de las mayorías. El objetivo de conseguir el crecimiento ocultó la pobreza que se iba generando. A partir de los 70, en gran parte debido al enfoque de las necesidades básicas, impulsado por la oit, la consideración de la pobreza en los países en desarrollo comenzó a ser objeto de numerosos trabajos. Más adelante, las consecuencias sociales de los programas de ajuste estructural implantados de forma generalizada en los países en desarrollo, sobre todo de América Latina, a partir de la mitad de los 80, planteó de nuevo la necesidad de impulsar los estudios sobre la pobreza (Wilson, 1996:21). En la década de los 90, las expectativas optimistas anunciadas por los organismos internacionales sobre la progresiva superación de la pobreza a escala internacional no se han cumplido. A pesar de que el objetivo de la erradicación de la pobreza ha estado presente en los foros internacionales y se ha establecido como la prioridad en la estrategia de cooperación al desarrollo, los resultados no ofrecen un escenario favorable para que los mismos mejoren si se siguen los actuales enfoques. 2) Las connotaciones políticas de la pobreza El debate sobre la naturaleza de los procesos de pobreza es especialmente pertinente hoy en día, ya que la percepción más extendida que se tiene del fenómeno es que no responde a circunstancias de índole coyuntural. Por el contrario, la evidencia es que, a pesar del buen comportamiento de los indicadores económicos y del progreso tecnológico, los procesos de pobreza muestran una fuerte resistencia a contraerse, o lo hacen con una lentitud imperceptible o exagerada para pensar en una desaparición real a largo plazo, cuando no muestran una renovada vitalidad y surgen con nuevas manifestaciones. El que haya una opinión compartida sobre la actualidad del fenómeno de la pobreza y su carácter no coyuntural no quiere decir que se traduzca en un diagnóstico igualmente compartido sobre sus causas. En pocos temas como en el de la pobreza la reflexión científica ha venido marcada por connotaciones políticas. La pobreza en sí misma es un problema con una importante dimensión política, ya que los intereses de los diferentes grupos tienen una fuerte influencia en los modelos de distribución y en la existencia de la pobreza (Wilson, 1996:24). Ahondar en las raíces de la pobreza supone plantear cuestiones difíciles y conflictivas, lo que explica las reticencias y los rechazos que acompañan el proceso del conocimiento de la pobreza. Por eso no es de extrañar que en el análisis de las causas de la pobreza las posiciones de partida hayan marcado decisivamente el concepto y el diagnóstico. En un extremo se encuentran aquellas conceptualizaciones que parten de considerar a la pobreza como un fenómeno profundamente enraizado en la propia condición humana y en el funcionamiento de las sociedades. Desde esta perspectiva, la pobreza se percibe como una situación natural o, en una comprensión menos fatalista, como una enfermedad heredada a la que todavía no se ha encontrado el remedio adecuado. A pesar del cambio experimentado en la percepción de la perdurabilidad de la pobreza desde mediados del siglo XVIII y del espectacular desarrollo económico de la segunda mitad de nuestro siglo, la visión de una cierta inevitabilidad del fenómeno no ha desaparecido totalmente hoy, o por lo menos se considera que las dificultades siguen siendo insuperables a medio plazo (Roll, 1992:8). En el otro extremo se halla la posición de que la pobreza no deja de ser un fenómeno marcado por las circunstancias propias de nuestro tiempo, no tanto por entender que sea una novedad que antes no existiera, sino porque su actual extensión y persistencia, dadas las posibilidades que ofrece hoy nuestro planeta, sólo encuentran explicación en las reglas de funcionamiento del modelo económico que no se plantean la erradicación como objetivo o, lo que es igual, permiten y consienten su existencia. Por debajo de ambos planteamientos lo que realmente subyace es la cuestión central de cuál es la naturaleza de la pobreza, del papel que desempeña en la reproducción de las sociedades. La pobreza no es sin más una característica de la condición humana, ni su resurgir puede analizarse como un accidente histórico que se repite periódicamente. 3) Las diferentes comprensiones de la pobreza: los paradigmas Toda propuesta que se haga sobre la pobreza debe contener tres elementos si pretende erigirse en una referencia de acción política: a) un concepto de pobreza a partir del cual se pueda proceder a conocer su magnitud e investigar sus procesos de generación, expansión, reducción o enquistamiento; b) una metodología de medición que permita delimitar y contabilizar la extensión de la realidad de la pobreza, la evolución a lo largo del tiempo y la comparabilidad entre los países; c) los elementos clave para el diseño de estrategias políticas que tengan como finalidad la eliminación de la pobreza. No cabe pensar en una política social que no tenga una mínima definición de quiénes son pobres o que no especifique en qué realidad social va a intervenir; ni puede plantearse una medición sin establecer con claridad qué se quiere medir; como tampoco tiene sentido proceder a la conceptualización de un fenómeno social si no hay ningún interés en conocer su dimensión y actuar sobre él. Una forma de caracterizar los diferentes enfoques de acercamiento al concepto de pobreza es, precisamente, según el énfasis que ponen en los anteriores elementos: conceptualización, medición o políticas. La tensión entre concepto y medición se ha resuelto, históricamente, en el caso del análisis de la pobreza enfatizando la precisión y exactitud de la medición por encima de encontrar conceptos más afinados que recojan la realidad social que se encuentra tras ella. En otras palabras, la preocupación por la medición ha condicionado los esfuerzos por conceptualizar la pobreza, hasta el punto que se ha considerado que se profundizaba más y mejor en el conocimiento de la misma cuanto más precisamente se la pudiera cuantificar. En consecuencia, la preocupación por la metodología y las técnicas de medición ha marcado la mayoría de los trabajos. Esta hegemonía de la medición no es casual, sino que encuentra su raíz en el escaso debate que ha suscitado el concepto de pobreza hasta muy recientemente. El predominio del enfoque utilitarista en la concepción del bienestar redujo los elementos definitorios de la pobreza fundamentalmente a la renta o al ingreso, estableciendo, al mismo tiempo, niveles muy nítidos y poco exigentes éticamente en la determinación de sus límites. Dado que el interés prioritario era la medición, esta forma de entender la pobreza aseguraba su cuantificación sin mayores problemas. A pesar de la gran cantidad de trabajos de medición realizados en los últimos 50 años, no se planteaba la reconsideración de los presupuestos conceptuales que conformaban la definición de pobreza. La concepción dominante en el siglo XX se ha basado en un concepto absoluto de pobreza, definido a partir de lo que se denomina el umbral de pobreza. Ese umbral se determina en función del ingreso o renta necesario para poder sobrevivir una persona, y una vez fijado se convierte en la referencia para determinar quiénes son pobres. Realizada la identificación de los pobres, se procede a su medición. Las dos grandes preguntas que resumen el planteamiento de este enfoque se pueden formular así: la primera, quiénes son pobres (es decir, la definición del umbral); la segunda, cuántos pobres hay (o sea, la metodología de la medición). Pero, aun cuando ése haya sido el enfoque dominante, no ha sido el único. Las distintas concepciones de pobreza pueden agruparse en dos grandes enfoques. Uno, que analiza la pobreza desde sus síntomas; otro, que se preocupa de conocer las causas de esas manifestaciones. A partir de este arranque, ambos enfoques presentan otras diferencias en la forma de abordar la pobreza, ofreciendo dos propuestas metodológicas. Si se parte de los síntomas, la medición y las políticas sociales focalizadas hacia los pobres serán sus preocupaciones. Si se parte de las causas, el análisis se centrará en conocer los procesos donde se originan esas situaciones de carencia. La hegemonía de la primera concepción de pobreza ha sido evidente en las últimas décadas y se corresponde con la seguida por los organismos internacionales. Curiosamente, la preocupación por el debate sobre su concepto sólo se ha producido cuando se refería a las sociedades desarrolladas. La pobreza de los países en desarrollo no fue objeto de un debate paralelo, como si las grandes miserias fueran evidentes en sí mismas y no necesitaran de mayores refinamientos. El estudio de la pobreza en los países en desarrollo se ha producido desde la distancia y desde la preocupación por determinar su extensión. Esta visión estrecha de la pobreza se resume en las siguientes características. Primera, la pervivencia de un concepto de pobreza que entiende ésta desde un referente absoluto: la mera supervivencia biológica. A pesar de los profundos cambios experimentados desde principios de siglo, la referencia de los mínimos de supervivencia apenas se ha modificado. Los mínimos que fijaron Rowntree y Booth a fines del siglo XIX no presentan diferencias sustanciales del umbral de pobreza todavía vigente del banco mundial, que establece el ingreso de un dólar-día por persona como referente de la pobreza. Segunda, no es una casualidad esa continuidad, si se tiene en cuenta que la gran preocupación del tratamiento de la pobreza fue su medición. Medir es distanciarse y requiere una referencia clara y precisa: las condiciones básicas para sobrevivir. Esto pone de manifiesto la falta de una preocupación normativa que plantee mayores exigencias a la hora de definir cuáles son las situaciones de pobreza que pueden y deben ser superadas. Tercera, la determinación de cuáles son los requisitos para la supervivencia no requiere ninguna definición previa de bienestar. Al contrario, su referencia es meramente negativa y responde a la pregunta: ¿cuáles son las condiciones imprescindibles para que las personas no mueran? Así, la responsabilidad del modelo –la exigencia normativa– no va más allá de garantizar la supervivencia de las personas. Los aspectos positivos del desarrollo, es decir, del bienestar, no se tienen en cuenta. 4) El Banco Mundial y la pobreza Desde hace algunos años, se aprecia una progresiva asunción por parte del Banco Mundial (BM) del objetivo de la lucha contra la pobreza como seña de identidad de su actividad. Como consecuencia de las críticas recibidas por los fuertes impactos sociales producidos por los programas de ajuste, sobre todo tras la aparición del Informe de la unicef __ en 1987, el Banco inició un proceso de integración del tema de la pobreza dentro de sus actividades. Al final de la década de los 80, esa preocupación se concretó en lo que se llamó la “dimensión social del ajuste”, que tenía como objetivo una serie de políticas sociales para paliar los efectos negativos del ajuste. No constituía propiamente una iniciativa coherente, con objetivos bien definidos y con una estrategia coherente de políticas, sino un mero listado de proyectos de contenido social. Más adelante, en su __Informe sobre el desarrollo mundial 1990, dedicado a la pobreza en el mundo, el BM propuso su estrategia de lucha contra la pobreza basada en tres puntos: aumentar las oportunidades de los activos de los pobres, especialmente el empleo; aumentar el acceso a los servicios sociales, y crear redes de seguridad social focalizadas en los sectores más vulnerables. La preocupación del BM por la pobreza se ha caracterizado por abordarla desde las medidas políticas, eludiendo revisar el concepto. El enfoque pragmático de la pobreza adoptado por el BM, con su evolución en las propuestas de políticas, ha sido seguido por las demás organizaciones internacionales, y lo que hoy puede considerarse el “nuevo consenso de la pobreza”, vigente en los organismos internacionales a fines de los 90, responde a las propuestas del Banco (Lipton, 1997). El “nuevo consenso” se concreta en seis puntos y no supone ninguna modificación sustancial del enfoque tradicional: a) una definición de pobreza absoluta basada en el consumo privado que se encuentra por debajo de una determinada línea de pobreza y que se concreta en el dólar por día y persona como frontera; b) la medición de la pobreza a través de tres indicadores: incidencia (porcentaje de personas por debajo de la línea de pobreza), intensidad (distancia entre el ingreso de los pobres y la línea de pobreza) y severidad (compuesto por los dos anteriores); c) favorecer las políticas que supongan el crecimiento de procesos de producción que requieran trabajo intensivo; d) que las medidas que se adopten no empeoren la distribución del ingreso; e) la necesidad de la intervención del Estado para garantizar la mejora del capital humano, especialmente en materia de salud y educación; f) la creación de redes de seguridad que mitiguen la situación de las personas más vulnerables. Hay indicios de que ese consenso está siendo revisado. El Informe sobre el desarrollo mundial, 2000-2001 __tendrá como tema la pobreza y el desarrollo, siguiendo la línea de dedicar cada diez años, como lo hiciera en 1980 y 1990, el informe anual a cuestiones relacionadas con la pobreza. En el proyecto del Informe se adivinan algunos cambios en cuanto al concepto y a la medición de la pobreza, al reconocer el carácter multidimensional de la pobreza, superando así su visión tradicional, que la constreñía a meras referencias de consumo e ingreso. Plantea una reconsideración de la pobreza, en la que incluye como elementos constitutivos: la educación, la salud, el riesgo y la vulnerabilidad, y el acceso a la toma de decisiones en el plano local y nacional. 5) El enfoque alternativo del bienestar El punto de inflexión de un enfoque a otro se produce cuando la preocupación del objeto central del conocimiento pasa de la situación de pobreza a explicar sus causas. El nuevo enfoque se produce al plantearse la necesidad de adecuar el concepto de pobreza a las nuevas circunstancias y de buscar una definición que contemple los valores que se reconocen a la persona. Parte de la preocupación por encontrar la norma de pobreza ajustada a nuestro tiempo: las nuevas realidades exigen nuevas conceptualizaciones. En ese contexto, la pobreza se manifiesta a través de procesos en continuo cambio, cuya comprensión y análisis requieren categorías e instrumentos nuevos. Tales elementos son la pluridimensionalidad, el concepto relativo de pobreza, los instrumentos analíticos novedosos, el contenido normativo, la adecuación a la realidad cambiante y el análisis de las causas, que se combinan para conformar el nuevo enfoque que se ha desarrollado especialmente en esta década a partir de la propuesta del desarrollo humano realizada desde el pnud. El paso de un concepto de pobreza absoluta a otro de pobreza relativa supone algo más que una simple modificación de los criterios para establecer el umbral de pobreza. Al reconocer que la pobreza no tiene una referencia fija, sino que ésta puede cambiar –por eso precisamente se dice que es relativa–, se hace imprescindible introducir la consideración normativa. Si ya no se tiene como referencia a los mínimos de supervivencia, que se pretendía podían fijarse de manera objetiva, es necesario establecer nuevos criterios para determinar el umbral de pobreza. Ello lleva a preguntarse por el bienestar; a determinar cuándo las personas no disfrutan de bienestar y, en consecuencia, son pobres. En la formulación del nuevo concepto de bienestar la aportación de Amartya Sen ha tenido una gran influencia. Su propuesta supone una crítica profunda a la economía del bienestar convencional vigente y pone de relieve las reducidas bases en torno a las que se ha construido la idea de bienestar y de calidad de vida. La apertura del concepto de bienestar hacia nuevas dimensiones más allá de la mera acumulación u opulencia supone una visión alternativa del bienestar que se traduce en conceptos igualmente alternativos de desarrollo y pobreza. En resumen, Sen afirma que el espacio crucial para evaluar la calidad de vida se encuentra en las capacidades de las personas, ya que las capacidades captan el alcance de sus libertades positivas, por lo que el bienestar lo constituye la expansión de las capacidades de las personas para poder optar ante diferentes opciones. El objetivo prioritario es asegurar que las personas pueden vivir como tales. ¿Hasta dónde se puede llegar en esa pretensión? Ésa es otra cuestión. Determinar cuándo una persona empieza a ser persona no implica vislumbrar el resultado último, ni siquiera la gama de posibles estados deseables que ella puede tener. De hecho habrá muchos posibles grupos o paquetes de objetivos diversos a conseguir. La pobreza se define al precisar cuándo la persona dispone o no de las capacidades que le posibilitan para emprender el camino que le lleve a elegir la combinación deseable y a esforzarse por conseguir los recursos necesarios para que se haga realidad. Formulado así, definir dónde empieza y dónde acaba la pobreza implica establecer qué capacidades básicas y qué __funcionamientos son los realmente necesarios y valiosos para que la persona se realice. La gran cuestión es cómo definir ese nuevo umbral de pobreza. A. D. Bibliografía
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