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Acción humanitaria:debates recientesKarlos Pérez de ArmiñoDesde la segunda mitad de los 80, en el campo humanitario se vienen manteniendo discusiones en torno a varios temas, unos de carácter más teórico y otros más práctico, que ponen en cuestión tanto los principios tradicionales como los mecanismos de actuación del sistema humanitario. Entre los más importantes destacamos los siguientes: 1) Reconceptualización de las crisis humanitarias La forma de interpretar el desastre, que inevitablemente afecta a la ejecución de la acción humanitaria, ha experimentado una notable transformación. Tradicionalmente, las crisis humanitarias, como la hambruna, se han explicado en base a causas naturales o, a lo sumo, a perturbaciones del mercado, pero no al impacto de los conflictos. Se trataba pues de fenómenos apolíticos, ajenos a toda posible responsabilidad de los actores nacionales o internacionales. Esto permitió concebir la ayuda humanitaria como políticamente imparcial, motivada exclusivamente por la necesidad de los receptores. Sin embargo, hoy la mayor parte de los principales desastres vienen provocados por conflictos que dibujan un escenario muy diferente y mucho más politizado que el de las catástrofes medioambientales. También ha cambiado, en algunos círculos, la forma de ver la relación entre los desastres y el desarrollo. Convencionalmente, los desastres se han visto como eventos puntuales, como excepciones a las condiciones habituales. Por el contrario, ha ido creciendo la conciencia de que se trata de procesos relativamente prolongados, y arraigados en unas condiciones estructurales de vulnerabilidad. Además, en lo que se refiere concretamente a los desastres vinculados a los conflictos civiles y emergencias complejas, autores como Duffield (1994) afirman que no pueden interpretarse como cortes excepcionales en el camino del desarrollo; por el contrario, reflejan el fracaso del modelo de desarrollo en unos países en crisis y marginados de la economía globalizada, palpable en el largo proceso de fragmentación de la economía formal y de las estructuras del Estado. En tales contextos de desastre endémico, de hondas causas estructurales, tanto la ayuda como la acción humanitaria (ver acción humanitaria: concepto y evolución) pueden ser necesarias, pero resultan claramente insuficientes como respuesta. Otra aportación teórica es que los desastres derivados de los conflictos, como ocurre en muchas emergencias complejas, con frecuencia son deliberadamente provocados por sectores poderosos que, utilizando métodos violentos como la limpieza étnica, desencadenan las migraciones forzosas de la población y logran despojar a los sectores vulnerables de sus bienes. Por tanto, el desastre debe analizarse no sólo en clave de víctimas o perdedores, sino también de ganadores (Keen, 1994). Proporcionar ayuda a supuestas víctimas, cuando entre ellas hay además culpables de abusos masivos de los derechos humanos, es uno de los dilemas que pone en cuestión los criterios de neutralidad e imparcialidad en que se sustenta la acción humanitaria. 2) Reconceptualización de la ayuda de emergencia con respecto al desarrollo Esa nueva visión de los desastres como procesos de agravamiento de las crisis estructurales, y no como eventos aislados, ha llevado a cuestionar la tajante distinción habitual entre la ayuda de emergencia y la cooperación para el desarrollo. Desde fines de los 80, diferentes investigadores, agencias y ONG han defendido una vinculación emergencia-desarrollo, a fin de que los objetivos de ambos tipos de ayuda se complementen. De este modo, la acción humanitaria no debería perseguir objetivos sólo inmediatos, sino que podría ejecutarse con miras a medio plazo y sentando las bases para el desarrollo. 3) Militarización de la acción humanitaria Dado el auge de las emergencias complejas, gran parte de las operaciones de acción humanitaria se realizan en contextos de conflicto, frecuentemente en escenarios de operaciones de paz. La creciente falta de seguridad en el trabajo humanitario ha llevado muchas veces a buscar una protección armada al reparto de la ayuda humanitaria, ante lo cual existen posiciones divergentes. El Comité Internacional de la cruz roja (CICR), con su carácter neutral, por ejemplo, advierte que la interrelación entre fuerzas armadas y actores humanitarios puede cuestionar la imparcialidad de estos últimos. El ACNUR, sin embargo, requiere a veces personal armado para la protección física de los campos de refugiados y el mantenimiento del orden en ellos (ver refugiados, campos de). En cualquier caso, conviene aclarar que tal escolta armada es diferente a lo que se denomina intervención humanitaria, o uso de la fuerza armada en un Estado, sin su consentimiento, por parte de otros para frenar graves violaciones a los derechos humanos. En suma, ha aumentado la interrelación entre las intervenciones humanitarias, políticas y militares, generándose una notable confusión en cuanto a las funciones de cada actor en contextos de conflicto: muchas agencias humanitarias se dotan de protección armada, mientras que las fuerzas militares desempeñan tareas de ayuda, como en Kosovo. Existe, en suma, una cierta disipación o confusión en cuanto a las funciones de cada actor en contextos de conflicto, con una frecuente interferencia de las fuerzas militares en funciones propias de las agencias y organizaciones humanitarias. A veces no hay una distinción clara entre las intervenciones humanitarias, políticas y militares, lo que afecta a la neutralidad e imparcialidad, tanto real como percibida (Macrae, 1996:30). Esta militarización plantea diversos problemas y distorsiona el trabajo humanitario, sobre todo si las fuerzas de Naciones Unidas se acaban convirtiendo en una parte más implicada en el conflicto: la acción humanitaria puede perder su neutralidad e imparcialidad, la población puede asociar a los trabajadores humanitarios con las tropas extranjeras, la seguridad de aquéllos puede verse en peligro, y la opinión pública occidental puede volverse contra la acción humanitaria en su conjunto (Muslow y Brown, 1999:213). 4) Perjuicios de la ayuda humanitaria durante los conflictos Desde hace décadas han proliferado las críticas a los perjuicios y deficiencias asociados a la ayuda humanitaria: distorsión de los mercados locales ocasionada por los suministros de ayuda alimentaria o de otro tipo; creación de actitudes de dependencia tanto material como sicológica; debilitamiento de las capacidades, redes sociales y estrategias de afrontamiento de la población local; ejecución jerarquizada y estandarizada por parte de las agencias y ONG, dando escasa cabida a la participación comunitaria y al enfoque de género por la supuesta falta de tiempo; incidencia escasa en la mejora de la situación de los más pobres, que suelen verse más dificultados para acceder a la ayuda al tiempo que obtienen más beneficio de sus propias estrategias y lazos comunitarios de solidaridad, etc. La novedad ha consistido en la aparición, en los años 90, de diversos estudios que revelan los posibles efectos negativos de la acción humanitaria en situaciones de conflicto, entre los que destacan los de Prendergast (1996) y Anderson (1999). En efecto, muchas veces los recursos de la ayuda acaban reforzando la economía de guerra de alguna de las partes y ayudando a perpetuar el conflicto, por varias vías: robo por los contendientes de vehículos, comida o dinero, y su uso para adquirir suministros y armas; refuerzo gracias a la ayuda de alguna de las facciones; recrudecimiento de las tensiones y luchas por el control de la ayuda; manipulación de su gestión por parte de los señores de la guerra, que les permite legitimar su poder e incluso enriquecerse, etc. En Liberia, por ejemplo, los señores de la guerra han provocado la crisis humanitaria para atraer la ayuda internacional y aprovecharse de ella. En Goma, la ayuda permitió mantener el liderazgo de los responsables del genocidio ruandés sobre los refugiados. En muchos lugares, la ayuda es negada por los contendientes a la población enemiga para provocarles la hambruna, y a veces se ha empleado para estimular el desplazamiento de aquélla a lugares donde pudiera ser atacada. Por otro lado, señalan algunos, también determinados mensajes implícitos en la ayuda pueden contribuir al conflicto, como los asociados al uso de armas para proteger la ayuda, la desconfianza y falta de cooperación con otras agencias, etc. Como respuesta a estas críticas, recientemente se ha experimentado un auge de la discusión en torno a las pautas y criterios éticos relativos a la asistencia humanitaria durante las emergencias complejas (Slim, 1997). En este sentido, debe subrayarse la aparición de un nuevo enfoque, basado en el principio hipocrático de la medicina, el “do no harm”, no hacer daño. Este criterio es resultado del ambicioso proyecto Capacidades Locales para la Paz, dirigido por Mary Anderson (1999:39-76), que en la segunda mitad de los 90 ha analizado multitud de proyectos y programas en contextos de violencia, con la colaboración de numerosas agencias, gobiernos y ONG. El proyecto ha diseñado un marco teórico para analizar el impacto de la ayuda sobre los conflictos, al tiempo que ha formulado una serie de pautas para gestionar la ayuda de forma que, en lugar de alentar el conflicto, estimule a la población a encontrar mecanismos alternativos para desvincularse del mismo y abordar sus causas. 5) Acción humanitaria como sustitución de la acción política Numerosos autores y organizaciones, como el acnur (1997:47-48), interpretan que el auge de la acción humanitaria en la post-Guerra Fría se debe en buena medida al hecho de que los gobiernos recurren a ella en sustitución de otras medidas políticas, pues éstas resultan más difíciles de ser consensuadas en el Consejo de Seguridad o entre los gobiernos, sobre todo si implican el despliegue de tropas. La acción humanitaria les permite en buena medida mantener satisfechos a la opinión pública y a los medios de comunicación internacionales, pero minimizando los riesgos de un posible fracaso. En este sentido, la propia evaluación internacional realizada sobre la operación de ayuda a Ruanda (Eriksson et al., 1996) formuló como una de sus principales conclusiones que la acción humanitaria no puede reemplazar a la acción política, ni puede compensar los costes humanos de la violencia que encuentra vía libre ante la inacción política. Ése fue el caso del genocidio ruandés, para cuya prevención, critica dicho informe, no se hicieron los esfuerzos necesarios. 6) Fondos públicos, instrumentalización y rendición de cuentas Una parte creciente de la ayuda humanitaria es ejecutada por ong[ONG, Redes de, ONG (Organización NoGubernamental)], si bien la mayoría de sus fondos tienen origen público. Por esta razón, algunos alertan contra el peligro de que se estén convirtiendo en instrumentos para canalizar los fondos de los gobiernos y materializar con menores costes los objetivos que éstos marcan, lo que algunos denominan “quangos” (quasi non governmental organizations), con la consiguiente pérdida de su independencia y capacidad crítica (Macrae, 1996:31). Este mecanismo de subcontratación podría incrementar la competencia entre las ONG por los fondos públicos, así como un excesivo tributo a las consideraciones de imagen pública, marketing y cobertura mediática de su trabajo (ver medios de comunicación). Pero, sobre todo, plantea el problema de su responsabilidad o rendición de cuentas (accountability), que por lo general parece orientarse más hacia los donantes y las opiniones públicas de sus países de origen, que hacia las poblaciones y los gobiernos de los países en los que se trabaja. 7) Reconsideración de los principios humanitarios y bases legales Otras dos grandes áreas de debate giran en torno a, en primer lugar, el cuestionamiento de los principios humanitarios clásicos, que muchos entienden en crisis y difícilmente viables en contextos de conflicto; y, en segundo lugar, a la evolución de los fundamentos legales de la acción humanitaria, como por ejemplo el derecho de acceso a las víctimas y derecho de asistencia humanitaria (ver acción humanitaria: principios éticos, y acción humanitaria: bases jurídicas). K. P. Bibliografía
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