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Fondo de contrapartidaKarlos Pérez de ArmiñoFondo generado por la venta de productos o de divisas proporcionados por programas de ayuda bilateral, con el que se financian actividades de desarrollo especificadas conjuntamente por el gobierno donante y por el receptor, bajo el control de ambos. Los fondos de contrapartida constituyen un instrumento clave derivado de los programas de cooperación bilateral entre un gobierno donante y otro receptor, que suelen establecerse para fines macroeconómicos o de desarrollo general del país, no para objetivos específicos de grupos de personas concretos (caso de la cooperación vía proyectos). Los fondos se constituyen con el dinero que el gobierno receptor obtiene de la monetización o venta al por mayor de los productos enviados por el donante, generalmente alimentos, pero a veces también medicamentos u otros, e incluso divisas. La venta se realiza mediante subastas en las que participan los comerciantes mayoristas del país, quienes posteriormente comercializan tales productos en el mercado nacional. Estos fondos, en moneda local, suelen depositarse en el Banco Central del país, y consisten en cuentas de doble firma, del donante y del gobierno, por lo que su utilización debe ser acordada entre ambos. Por consiguiente, se trata de un mecanismo diseñado para poner ciertos recursos en manos del gobierno receptor, pero reteniendo los donantes una capacidad de influencia sobre su uso, lo cual suscita el controvertido tema de la condicionalidad de la ayuda. Los fondos suelen utilizarse para financiar programas de desarrollo, seguridad alimentaria, educación, o lucha contra la pobreza. También, a veces, para costear programas de empleo público intensivos en mano de obra, que se pueden expandir para abarcar a más trabajadores en caso de crisis (ver [comida o dinero por trabajo, proyectos/programas de]). Normalmente su utilización es ejecutada por el gobierno receptor, en cuyo caso los recursos aportados representan uno de estos dos beneficios: si se utiliza como un recurso adicional al gasto público, implica un aumento de la inversión en dichas áreas; mientras que si lo que hace es sustituir a una parte del gasto público sin que en conjunto éste aumente, el resultado será un ahorro para el Estado y una disminución del déficit público. En algunas ocasiones, especialmente en el África Subsahariana, los fondos se han utilizado de forma no expresa para proporcionar a los gobiernos moneda local con la que sufragar la parte que les corresponde aportar a proyectos financiados por los donantes. Ahora bien, en otras ocasiones la gestión de los fondos se ha dejado en manos de organizaciones independientes. Así, por ejemplo, la cooperación canadiense en Perú los ha canalizado mediante una organización autónoma especializada en el sector informal, las microempresas y los servicios para grupos vulnerables, al tiempo que la agencia del gobierno norteamericano USAID ha utilizado los fondos para financiar fundaciones privadas dedicadas a la investigación agrícola, la formación o la gestión de recursos naturales. Los fondos de contrapartida han desempeñado un papel relevante en la cooperación para el desarrollo ya desde el Plan Marshall, de ayuda norteamericana a Europa tras la II Guerra Mundial, siendo objeto de una amplia discusión que aún perdura. No en vano, en torno a ellos aparecen temas cruciales, como la condicionalidad de la ayuda, la orientación o no de ésta hacia los más pobres, o la capacidad de gestión de los receptores. Además, aunque por lo general representan una parte modesta del presupuesto nacional de los países receptores, en algunas ocasiones han supuesto un alto porcentaje del mismo (30% en Mozambique en 1990, 40% en Bangladesh en los años 70). El África Subsahariana es la región en la que los fondos tienen mayor peso, habiendo representado en 1987-89 más del 8% del PNB (frente al 2% en el Sur de Asia y menos del 0’5% en América Latina). A ello contribuye el hecho de que, como los mecanismos de gestión presupuestaria son débiles en la mayoría de los países africanos, los donantes están más predispuestos a retener algún control sobre la utilización de la moneda local generada por la ayuda (Maxwell, 1992:1). La constitución de fondos de contrapartida se ha visto respaldada por diferentes especialistas y estudios que, desde al menos principios de los 90, han defendido la conveniencia de monetizar la ayuda internacional canalizada por programas (e incluso por proyectos), sobre todo la ayuda alimentaria, siempre que sea posible. En su opinión, la venta y posterior constitución de fondos para financiar actividades de desarrollo resulta más eficiente y adecuada que la distribución directa a los beneficiarios, debido al ahorro en transporte, almacenaje, manipulación de los productos y administración, labores que de esta forma llevan a cabo los propios comerciantes. La distribución directa debería utilizarse cuando la venta no sea factible por la falta de mercado o las barreras administrativas, o para acceder a sectores que de lo contrario no se verían beneficiados (Schulthes, 1992:39; Maxwell y Owens 1991:17). El impacto y la gestión de los fondos de contrapartida puede presentar diversos riesgos y deficiencias, como la generación de perturbaciones macroeconómicas, los costes administrativos, desviaciones de su uso, etc. Por esta razón, y probablemente por una tendencia al incremento de la condicionalidad de su ayuda, desde los años 80 los donantes han incrementado las exigencias respecto a la gestión de los fondos. Han sido sobre todo los EE.UU. los que han exigido unos procedimientos de programación más estrictos y unos usos plenamente consensuados, en tanto que otros, como Canadá y Australia, han permitido que una parte de los fondos sea utilizado libremente por el gobierno receptor. La creación y gestión de los fondos acarrean, entre otras, dos consecuencias macroeconómicas. En primer lugar, tienen un impacto deflacionario, esto es, los precios tienden a bajar al aumentarse la oferta en el mercado con la venta de los productos de la ayuda. Con posterioridad, generan un impacto inflacionario, ya que el gasto por el gobierno de los fondos de contrapartida (pago de salarios en trabajos públicos, compra de bienes y servicios) incrementa los ingresos de la población, y con ello también la demanda y el consumo de alimentos y de otros productos (Owens, 1996:17). Este efecto inflacionario puede acontecer especialmente cuando media un espacio prolongado entre la venta de la ayuda y el desembolso de los fondos, pero si ambos se realizan en un intervalo corto de tiempo o simultáneamente, el efecto deflacionario y el inflacionario se neutralizan mutuamente (Maxwell, 1992:2). De todas formas, no parece que haya habido muchos fondos lo suficientemente grandes como para causar inflación a nivel nacional, aunque el impacto macroeconómico sí puede ser más apreciable a escala local en zonas aisladas y con un mercado poco fluido. En consecuencia, en previsión de estos posibles impactos macroeconómicos, el uso de los fondos requiere un cierto análisis del estado de la economía del receptor. Otro posible efecto negativo de los fondos, señalado por algunos autores, es que pueden generar una cierta dependencia entre los receptores respecto a unos flujos externos e inciertos, desincentivando así los esfuerzos por recaudar impuestos, si bien este riesgo se puede reducir mediante unas políticas fiscales adecuadas. Otro problema habitual suele consistir en los retrasos en la constitución de los fondos y en su posterior desembolso, debido a que con frecuencia los comerciantes que concurren a las subastas carecen de liquidez sufiente para adquirir las mercancías en efectivo. El gran debate actual en torno a los fondos se refiere a si éstos, como tales, aportan algo o no a una mayor efectividad de la ayuda en la búsqueda del desarrollo y en la lucha contra la pobreza. Muchos autores y donantes defienden las ventajas de los fondos, esto es, de cuentas independientes de los presupuestos del Estado receptor. Otros muchos, que cada vez tienen más peso, defienden que resulta más adecuado fusionarlos con el presupuesto nacional del receptor, sin destinarlos a fines específicos, y sometiéndolos sólo a una condicionalidad genérica sobre las políticas macroeconómicas del país. Los defensores de los fondos separados (Green, 1992; Schulthes, 1992) argumentan que presentan diversas ventajas: a) permiten un mayor nivel de transparencia, eficiencia y control contable en países con procedimientos contables y presupuestarios débiles; b) los fondos depositados en un banco pueden moverse con más flexibilidad y rapidez, libres de la burocracia presupuestaria del Estado; c) sus resultados son específicos y tangibles, y por tanto más evaluables; d) proporcionan una mayor capacidad de impulsar gastos sociales o apoyar a ONG. Por el contrario, otros autores (Clément, 1992) defienden las ventajas de la fusión de los fondos en los presupuestos nacionales: a) La fusión permite ir directamente a lo realmente importante, que, según dicen, consiste en establecer con el receptor un diálogo político sobre sus políticas (macroeconómicas, presupuestarias, etc.), que permita ejercer una cierta influencia sobre las políticas del receptor, estableciendo una condicionalidad al respecto. b) Simplifica los mecanismos de concesión de la ayuda, pues evita tener que establecer negociaciones complejas y dispares con cada donante en torno a las condiciones y al destino de los fondos de cada uno de ellos. c) Simplifica también la gestión y administración de la ayuda, que no queda desperdigada en multitud de cuentas separadas y sometidas a criterios de contabilidad y evaluación diferentes según el donante, las cuales podrían saturar la capacidad administrativa del gobierno. Aunque esta segunda postura, partidaria de la fusión, ha ganado terreno en la teoría y en la práctica, muchos donantes mantienen el esquema tradicional de cuentas separadas del presupuesto nacional, imponiendo controles estrictos sobre su generación, contabilidad, programación, uso y destino, señalando con frecuencia los proyectos o programas específicos a los que deben destinarse. Para aunar ambas posturas, ha surgido un cierto consenso internacional a favor de un enfoque progresivo, transitorio y diferenciado según la situación de cada país receptor, plasmado en unos principios aprobados por el cad (Comité de Ayuda al Desarrollo) de la OCDE en 1991. Dicho enfoque aspira a que en el futuro todos los fondos se integren en los presupuestos nacionales, pero, dadas las discrepancias y diferencias al respecto, se recomienda una fase transitoria e indeterminada en la que se podrían mantener separados, sobre todo en los países que ofrezcan menos garantías de control. La Unión Europea y otros donantes también han aprobado pautas tendentes hacia la fusión. En la medida en que sigan existiendo, se ha estimado que, para ser apropiados, los fondos deberían ser: a) Planificados por adelantado, preferiblemente en el contexto de un acuerdo continuo multianual, ligado a otra ayuda y con la posibilidad de “acciones de sustitución” uno u otro año para asegurar la flexibilidad (es decir, que cuando un determinado año no se necesite la ayuda alimentaria u otra que genere los fondos, se pueda sustituir por otro tipo de ayuda para mantener éstos). b) Desembolsados en el contexto de un marco político acordado, sujeto a revisión regular y plenamente contabilizado en el presupuesto nacional del receptor. c) Constituidos sin demora en una cuenta con intereses, controlada por el gobierno, previa venta de los productos a un valor cif entero (esto es, cubriendo gastos de compra, seguro y flete). d) Desembolsados rápidamente, siguiendo un plan previsto, a las cuentas de los programas y proyectos acordados en los que se gastarán. e) Sujetos a los procedimientos normales de formulación, contabilidad, vigilancia y evaluación presupuestaria en el aspecto financiero y físico. f) Gestionados con métodos que minimicen la carga administrativa y refuercen los procesos nacionales de planificación, elaboración de presupuestos y de informes, si fuera posible mediante la creación de una cuenta común de fondos de contrapartida de varios donantes (Maxwell y Owens, 1991). K. P. Bibliografía
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