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Vinculación emergencia-desarrolloKarlos Pérez de ArmiñoExpresión que denomina al debate sobre la necesidad de vincular la ayuda de emergencia con la cooperación para el desarrollo, de forma que sus objetivos se complementen y refuercen mutuamente. Dicho debate, conocido también por las expresiones continuum emergencia-desarrollo y transición de la emergencia al desarrollo, ha sido uno de los más relevantes en el campo de los estudios del desarrollo desde los años 80, y sobre todo durante los 90, entre los académicos, las agencias multilaterales, los donantes y las ong[ONG, Redes de, ONG (Organización NoGubernamental)]. Así, por ejemplo, cabe destacar que el pnud inició en 1993 el Proyecto Continuum, para establecer directrices sobre su papel en los asuntos humanitarios, mediante un equipo de investigadores dirigido por el Institute of International Studies de Ginebra, que elaboró el informe UNDP in Conflict and Disasters. Igualmente, ese mismo año se creó un Grupo de Trabajo Interagencias sobre el Continuum, con representantes de los principales departamentos y agencias de naciones unidas, lo cual les obligó a desarrollar sus posiciones sobre el tema. También caben destacarse los debates mantenidos en el seminario “Linking Relief and Development”, organizado en 1994 por el Institute of Development Studies (IDS) de la Universidad de Sussex, recogido en un monográfico de su IDS Bulletin (ver bibliografía). En el transcurso del debate, como veremos, se han formulado varios enfoques diferentes. Pero el punto de partida común radica, por un lado, en la insatisfacción existente respecto a la drástica separación que tradicionalmente ha existido entre la ayuda de emergencia y la cooperación para el desarrollo, y, por otro, en la certidumbre de que una vinculación entre ellas puede beneficiar a ambas. En efecto, la ayuda de emergencia puede diseñarse de tal forma que contribuya al desarrollo posterior, en tanto que las intervenciones de desarrollo pueden priorizar a los sectores vulnerables proporcionándoles sistemas de sustento seguros, minimizando así el riesgo de que padezcan situaciones de crisis. Las intervenciones de emergencia y las de desarrollo han sido diferentes, y siguen siéndolo, en múltiples aspectos: objetivos, marcos temporales, planificación y gestión, procedimientos de trabajo, relación donante-receptor, líneas de financiación, personal, relevancia en los medios de comunicación, etc. Todas estas diferencias dificultan una vinculación flexible entre ambas formas de actuación, al tiempo que han contribuido a una especialización en las ONG y agencias entre las “desarrollistas” y las “humanitarias”. De esta forma, la concepción tradicional ha consistido en que existen esencialmente tres etapas o fases en la ayuda internacional, claramente diferenciadas: a) La ayuda de emergencia (y la humanitaria), orientada a salvar vidas y aliviar el sufrimiento a corto plazo (proyectos de 6 meses) en situaciones de desastre. La premura de tiempo generalmente hace que se olviden las necesidades futuras, así como también otros criterios que sí se han ido implantando en la cooperación para el desarrollo (ver acción humanitaria: concepto y evolución). b) La rehabilitación, como fase posterior al desastre, con intervenciones de corto y medio plazo (de 6 meses hasta unos 2 años) para reconstruir las condiciones previamente existentes (infraestructuras, economía, servicios, etc.). c) La cooperación para el desarrollo, basada en intervenciones a largo plazo para mejorar la vida de las personas (ingresos, servicios, empoderamiento, etc.), a cuya planificación sistemática se han ido incorporando con el tiempo ciertos criterios (análisis de la realidad, participación comunitaria, creación de capacidades locales, enfoque de género, etc.). Al margen de las causas de tipo operativo e institucional mencionadas, la neta diferenciación entre estas tres etapas o formas de ayuda se derivan en gran medida de la conceptualización convencional sobre el desastre y el desarrollo, arraigada todavía en muchas agencias y donantes. La visión clásica del desarrollo es la de un proceso lineal y progresivo, de crecimiento económico y mejora de las condiciones de vida. Por su parte, el desastre es visto como un acontecimiento puntual y excepcional, una anomalía que no tiene que ver con la vida cotidiana y las estructuras sociales, y que interrumpe momentáneamente el proceso lineal del desarrollo. Este esquema hace que la ayuda, en sus diversas modalidades, se conciba también como la secuencia de diferentes fases que se suceden en dicho proceso lineal: cuando sobreviene un desastre, la ayuda de emergencia contribuye a retomar la senda del desarrollo, a volver al proceso anterior que se vio interrumpido. Como veremos, diversas voces cuestionan hoy esta visión. Desde los años 80 se ha abierto paso la certidumbre de que tal separación estricta entre la ayuda de emergencia y de desarrollo debe superarse. A esta nueva visión han contribuido varios factores, algunos de los cuales son de tipo esencialmente operativo: – Se ha constatado un aumento de los presupuestos para la ayuda de emergencia en detrimento de los de la cooperacón para el desarrollo, debido al aumento de las crisis humanitarias en África y los Balcanes. Esto ha estimulado la búsqueda para tales fondos de un uso más orientado al desarrollo. – Han emergido con fuerza en los 90 nuevas dimensiones de trabajo, como la rehabilitación posbélica (gracias a los procesos de paz en varios países, como Camboya, Etiopía, Mozambique o El Salvador), así como la preparación, la prevención[Prevención de conflictos, Prevención de desastres] y la mitigación de desastres, que no encajan ni en la ayuda de emergencia ni en la de desarrollo, sino que toman elementos de ambas. – El pnud ha tenido interés en desarrollar la idea de la vinculación emergencia-desarrollo a fin de poder reafirmar su papel central como coordinador del sistema de naciones unidas en el campo del desarrollo, que se vio ensombrecido en 1992 con la creación del Departamento de Asuntos Humanitarios (ver ocah) y su mandato de coordinación de las actividades de ayuda humanitaria. Algunos otros factores que han estimulado el debate son de tipo conceptual o teórico: – Frente a la citada visión convencional, en las últimas dos décadas ha cuajado una nueva forma de interpretar el desastre no como un evento excepcional, sino como un proceso propiciado por la vulnerabilidad derivada de las estructuras socioeconómicas y políticas, es decir, por los problemas del desarrollo. Desde esa perspectiva, el desarrollo se concibe como un proceso de disminución de las vulnerabilidades y de creación de capacidades. En definitiva, si el desastre y el desarrollo están interrelacionados, resulta ficticio separar la ayuda de emergencia y la de desarrollo. Una ayuda de emergencia puntual que no se vincule a los objetivos de desarrollo socioeconómico a más largo plazo sólo tendrá efectos paliativos y no contribuirá a evitar potenciales crisis futuras. – La distinción entre intervenciones de emergencia y de desarrollo también pierde sentido ante la proliferación de emergencias continuas o crónicas, en muchas zonas, en particular del África Subsahariana, en las que la guerra y la hambruna se han enquistado y perduran durante bastantes años (ver emergencia compleja). Lo mismo ocurre con la situación de las poblaciones de refugiados[Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,ver ACNUR, Refugiado: definición y protección, Refugiados, Campo de, Refugiados: impacto medioambiental, Refugiados medioambientales, Refugiados: problemática y asistencia, Reintegración de refugiadosy desplazados, ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), Salud de los refugiados] y desplazados internos, cuyo retorno a casa muchas veces se pospone incluso durante décadas, de modo que la ayuda humanitaria que reciben necesariamente tiene que asumir un enfoque de desarrollo a medio y largo plazo (incorporando programas educativos, laborales, etc.). – Por último, la diferenciación que establecen los donantes entre unas fases y otras choca con la lógica de los propios sectores vulnerables afectados por los desastres. En efecto, incluso en los procesos de crisis éstos no se preocupan sólo por satisfacer sus necesidades inmediatas, sino también por consolidar sus medios de sustento y su desarrollo futuros, como ocurre mediante la adopción de determinadas estrategias de afrontamiento que a tal fin exigen ciertos sacrificios hoy para garantizar la disponibilidad de recursos mañana. El convencimiento sobre la necesidad de integrar los objetivos de las ayudas de emergencia y de desarrollo se ha ido afianzando en el plano teórico, sobre todo en los círculos académicos. En el plano operativo, también ha ido calando entre donantes, agencias y ONG, si bien con mayor tardanza y en menor grado, pues la materialización de los debates teóricos afronta varias dificultades: la inercia institucional de separación entre ambos tipos de intervención, el mayor protagonismo mediático de la ayuda de emergencia, las rivalidades y competencia entre organizaciones especializadas en uno u otro campo (como las que han afectado en muchos casos al ACNUR y al PNUD), y las exigencias que impone incorporar criterios de desarrollo a las operaciones de emergencias (mayores esfuerzos de planificación y análisis de la realidad, demoras, participación comunitaria, etc.). A esto habría que añadir, como señalan Macrae et al. (1997:223), una importante razón política, cual es que la cooperación para el desarrollo confiere una legitimidad política a la autoridad receptora, mientras que la ayuda de emergencia tiene un carácter más incondicional y esencialmente humanitario. Para los gobiernos donantes, pasar a conceder una ayuda que presente un perfil más de desarrollo es algo que está determinado en parte por consideraciones de política exterior, pues implica una legitimación, real o percibida, de los receptores. 1) Dos generaciones: continuum y contiguum La conciencia sobre la necesidad de romper con la dicotomía emergencia-desarrollo ha alumbrado básicamente dos enfoques sobre su vinculación. El primero de ellos ha sido la idea del “continuum humanitario”, que asume una concatenación de diferentes “fases” cronológicas, cada una de las cuales comenzaría al acabar la anterior, en una línea de progresión que va desde el estado de emergencia, a través de la rehabilitación, hacia el desarrollo. Asume la visión convencional antes mencionada sobre el proceso lineal del desarrollo. Su objetivo y aportación, por tanto, se centran meramente en la búsqueda de una “transición” suave, armónica y coordinada entre unas fases y otras. Esto implica, por ejemplo, la búsqueda de un adecuado traspaso de la gestión de los proyectos de unas manos a otras (por ejemplo, de una ONG extranjera a las autoridades locales, o del ACNUR al PNUD) conforme el perfil de emergencia se va sustituyendo por el de desarrollo; o la creación de nuevas líneas de financiación para aquellos ámbitos de intervención que sirven de puente de ambos, como es sobre todo la rehabilitación, así como también la prevención y la mitigación. El concepto del continuum se deriva de los modelos de ayuda de emergencia ante desastres naturales de los años 80. En efecto, la visión en clave de fases encaja sobre todo en la respuesta a las catástrofes naturales, ante las cuales el objetivo consiste frecuentemente en una recuperación de las infraestructuras y servicios previamente existentes. Sin embargo, diferentes autores subrayan que la idea del continuum, al igual que ocurría con la dicotomía clásica emergencia-desarrollo, es inadecuada en particular para los desastres vinculados a conflictos civiles, o emergencias complejas. Como subraya Duffield (1994), éstas constituyen crisis de naturaleza política, fruto de la quiebra de las estructuras políticas y económicas (o sea, del Estado y de la economía formal). De este modo, lejos de ser crisis repentinas, constituyen crisis cronificadas, una “normalidad” casi permanente que da lugar a nuevas formas de organización social, económica y del poder político. La mayoría de las crisis humanitarias actuales no son repentinas, sino recurrentes o casi crónicas; crisis del sistema que revelan un fracaso del modelo de desarrollo y de unas relaciones Norte-Sur que no han sido capaces de generar una sociedades viables, mínimamente equitativas e integradoras. En definitiva, estas crisis plantean lo inadecuado de una ayuda a corto plazo orientada a retomar el proceso de desarrollo anterior, cuando lo necesario es redefinir el modelo de éste. Del mismo modo, diferentes autores subrayan lo erróneo de la idea del continuum debido a que los procesos de desarrollo, cambio y crisis social no se rigen por procesos lineales ni por pautas regulares y estables. Así, por ejemplo, Roche (1998:17-18) indica que en muchos casos el proceso de cambio social es hoy “rápido, discontinuo y turbulento”; esto es, se caracteriza por la inestabilidad y la incertidumbre. Esto se explica en buena medida por algunos de los siguientes factores: a) la complejidad e interdependencia de las causas de los procesos de crisis, que interactúan entre sí; b) el llamado “efecto mariposa”, según el cual un cambio pequeño, al interactuar con otros factores, a veces puede provocar cambios grandes, diversos y difícilmente predecibles, lo cual contradice los modelos de análisis que asumen relaciones causa-efecto lineales y predecibles; y c) el efecto de retroalimentación, pues los factores que intervienen en un proceso se ven condicionados por procesos anteriores y condicionan otros futuros, dando lugar a procesos no lineales sino cíclicos. Las críticas formuladas al continuum han dado lugar a que, ya entrados los años 90, se haya conformado un nuevo enfoque respecto a la vinculación entre la ayuda de emergencia y la de desarrollo, que algunos han denominado el “contiguum emergencia-desarrollo”. Para éste, la vinculación no consistiría en la adecuada coordinación de sucesivas fases cronológicas vistas como compartimentos estancos, cada una de las cuales comenzaría al concluir la anterior. En su lugar, la vinculación implicaría que, en cada momento, es necesario combinar diferentes formas de intervención, tanto de emergencia a corto plazo como de desarrollo a largo plazo, en un marco integrado. Esas intervenciones pueden superponerse en el tiempo, aunque ciertamente cada una de ellas deberá merecer mayor o menor prioridad en función de la gravedad de la situación. De esta forma, en el punto álgido de un desastre, cuando la vulnerabilidad es extrema, las medidas principales serán las de emergencia, con objetivos a corto plazo (vacunación urgente, provisión de agua, etc.). Ahora bien, incluso en ese contexto será posible y deseable llevar a cabo actuaciones de desarrollo a largo plazo, como las orientadas a la formación, la creación de empleo o el refuerzo de las capacidades de personas e instituciones (establecimiento de una cadena de frío estable para las campañas de vacunación, formación del personal sanitario local, refuerzo de la capacidad de gestión del sistema de salud, etc.). De forma similar, en un contexto de normalidad, en el que no se registra un aumento de la mortalidad ni un peligro de desestructuración, aunque la mayoría de las intervenciones sean de desarrollo a largo plazo, es probable que haya determinadas familias o personas muy vulnerables necesitadas de una ayuda inmediata en forma de donaciones, un tipo de intervención más habitual en las emergencias. En la gráfica del recuadro adjunto puede apreciarse una propuesta, formulada por Roche (1998), respecto a la importancia relativa que diferentes tipos de actuación deben recibir en diversas situaciones en función del nivel de vulnerabilidad existente. En los contextos de emergencia priman los objetivos de alivio inmediato a la crisis, mientras que los objetivos de desarrollo existen pero en un segundo plano. Conforme la vulnerabilidad y la crisis disminuyen, se refuerzan progresivamente aquellos elementos más presentes en las intervenciones de desarrollo a largo plazo: planificación detallada, respuesta a la vulnerabilidad estructural, participación comunitaria, mayor atención al enfoque de género, fortalecimiento institucional, refuerzo de las capacidades, etc.
Fuente: adaptado de Roche (1998:20) y Eade y Williams (1995:827) 2) Criterios e implicaciones prácticas Sintetizando los puntos de vista de diferentes autores, como Buchanan-Smith y Maxwell (1994:4-6) y Davies (1994:46-50), podríamos decir que la vinculación entre las intervenciones de emergencia y las de desarrollo tendría, entre otras, las siguientes implicaciones prácticas: a) Las diferentes modalidades de intervención deben solaparse en el tiempo y combinarse, como partes de un marco de actuación integral que responda a objetivos tanto de corto como de largo plazo. A fin de posibilitar una adecuada vinculación entre todas ellas, es preciso perseguir una estrategia basada en estos dos objetivos transversales: reducir la vulnerabilidad de las personas, familias y comunidades, y reforzar sus capacidades materiales, sociales y sicológicas (recursos económicos, conocimientos, redes sociales, etc.) como base para su empoderamiento. Para ello es preciso realizar un análisis de capacidades y vulnerabilidades de la población. b) Las políticas de desarrollo deben destinar sus recursos prioritariamente hacia las zonas y sectores sociales más vulnerables, para dotarles de medios de sustento más seguros, a fin de reforzar su resistencia ante las crisis y su capacidad de recuperación tras ellas. c) Las intervenciones de emergencia deben abstenerse de socavar la capacidad administrativa y operativa de los países receptores y, por tanto, su desarrollo. En efecto, los programas de emergencia pretenden normalmente una intervención rápida y masiva para salvar vidas, utilizando para ello dispositivos centralizados y jerarquizados, dependientes de los donantes, que priorizan los aspectos logísticos y que suelen concluir repentinamente. Estas condiciones son contrarias a las que se estiman necesarias en las intervenciones de desarrollo, y que deberían ser perseguidas en la mayor medida posible: desarrollo de la capacidad institucional (para que la gestión de los proyectos quede en manos locales lo antes posible), descentralización, participación de la población local, autosuficiencia, sostenibilidad a largo plazo, etc. d) En contextos de conflicto armado, además, sería preciso tomar todas las precauciones posibles para minimizar el riesgo de que la ayuda humanitaria sea desviada en beneficio de los contendientes, pues esto contribuiría a prolongar la crisis humanitaria. Por el contrario, sería preciso gestionarla de forma que contribuya a crear espacios de paz y sentar bases para la reconciliación (Anderson, 1999). e) Para que las acciones de emergencia contribuyan también al desarrollo, es preciso que ayuden a reforzar la capacidad de gestión de los organismos nacionales y locales, sin crear otros nuevos para la ocasión. La ayuda canalizada por las ONG extranjeras debe coordinarse con las instituciones del país, reforzándolas y evitando crear estructuras paralelas (como ocurrió por ejemplo en Mozambique y Etiopía en los años 80). Además, es deseable seguir criterios de descentralización y subsidiariedad: al gobierno nacional le correspondería la planificación general, dejando su ejecución a las instituciones regionales o locales. f) La construcción de infraestructuras de emergencia (hospitales, suministros de agua, etc.) debe realizarse de tal forma y en tales lugares que puedan ser utilizadas después de la crisis. A esto puede contribuir el que los recursos de la ayuda de emergencia se utilicen para reforzar programas ya existentes. Otra fórmula consiste en no repartir la ayuda (como la alimentaria) de forma gratuita, sino en forma de salarios en el marco de programas de empleo de mano de obra intensiva, que generan ingresos e infraestructuras, al tiempo que reducen el riesgo de una mentalidad de dependencia hacia la ayuda (ver [comida o dinero por trabajo, proyectos/programas de]). g) Debe darse cabida a la participación de la población local en el diseño y ejecución de las intervenciones a desarrollar, para que plasmen sus necesidades y condiciones sociales y culturales. En este sentido, dos objetivos importantes deben ser el desarrollo de la sociedad civil y la organización social de los sectores vulnerables. K. P. Bibliografía
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