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Deuda externaJorge GutiérrezDeuda pública exterior de los países, generalmente del Sur, que tiene como acreedores a los gobiernos, bancos y otras instituciones del Norte. La crisis de la deuda externa se desató oficialmente en 1982, cuando el gobierno mexicano declaró una moratoria de los pagos de la misma, decisión seguida también por otros países. Pero el problema se venía gestando desde tiempo atrás, con el incremento de la concesión de créditos y el consiguiente endeudamiento desde finales de los años 60 y, de forma acelerada, durante los 70. Este crecimiento de los créditos se vio favorecido por el ciclo comercial expansivo de la economía mundial y la ampliación de los flujos financieros internacionales. Los excedentes de capitales, entre ellos los “petrodólares” obtenidos por los países árabes, buscaban un destino donde invertirse, de forma que acabaron yendo a los países del Sur (en especial América Latina) en forma de préstamos en buenas condiciones, que eran nacionalizados directamente o mediante avales. El deseo de los acreedores de una salida para sus capitales coincidía con la necesidad de los países del Tercer Mundo de obtener fondos para invertir en su desarrollo (industrialización, infraestructuras, etc.), en un contexto de bonanza económica. Los gastos militares, sobre todo de los países en conflicto, también han sido otra causa importante de endeudamiento. Los problemas comenzaron en los 80 con el súbito aumento de las tasas de interés y del valor del dólar, causados en gran parte por las políticas del gobierno de Reagan, que provocaron un fuerte incremento del servicio o pago de la deuda, por negociarse ésta normalmente en dólares y a tipo variable. Esta situación, unida a la recesión económica, el freno de los préstamos bancarios y la bajada de las rentas de exportación obtenidas por los países del Sur, provocó la situación de suspensiones de pagos y renegociaciones de la deuda que se prolonga hasta hoy. El problema de la deuda se ha extendido a la mayoría de los países del Sur, y tiene una dimensión no sólo económica, sino también social y política. La losa de la deuda supone una hipoteca para el desarrollo económico de dichos países, impidiendo las inversiones necesarias para el mismo. Además, la necesidad de ir pagándola ha forzado al ahorro mediante una reducción de los presupuestos públicos, sobre todo en servicios básicos como la educación o la salud, lo que ha lesionado el bienestar de los sectores más vulnerables. Del mismo modo, ha obligado a la sobreexplotación de los recursos naturales para poder mantener o incrementar los ingresos de divisas, mediante por ejemplo la intensificación de la agricultura comercial o la excesiva explotación de los bosques para la exportación de madera, acarreando funestas consecuencias tanto para el medio ambiente como para los campesinos y otros colectivos vulnerables. En el plano político, la deuda y la necesidad de renegociar su pago tiene como efecto el limitar seriamente la autonomía política de los gobiernos afectados, que se ven sujetos a las directrices del sistema financiero internacional, esto es, del banco mundial y del fmi (Fondo Monetario Internacional), que les ha presionado, por ejemplo, a fin de adoptar determinados programas de ajuste estructural y políticas de liberalización de sus economías. En términos globales, el monto de la deuda viene creciendo ininterrumpidamente desde los 609.530 millones de dólares de 1980 a los 2.316.601 de 1997 (Banco Mundial, 1999:14). Aunque varía bastante en función de países y regiones, la magnitud del problema se recoge en los siguientes porcentajes para el conjunto de países clasificados “en desarrollo” por el Banco Mundial, en datos correspondientes a 1997: – Deuda Externa Total (DET) respecto a Producto Nacional Bruto: 34’9%. – DET respecto a exportaciones de bienes y servicios: 129%. – Servicio de la deuda (pago de intereses y principal) respecto a exportaciones: 17%. El 129% sobre las exportaciones refleja que ni destinando el total de divisas obtenidos por las exportaciones en un año podría devolverse el monto. Es importante destacar el 17% sobre las exportaciones que se paga anualmente, ya que representa un esfuerzo suplementario para países con balanzas comerciales en general deficitarias y refleja el carácter circular del problema, es decir, que el propio déficit da lugar a una nueva deuda para financiarse. Por regiones, los porcentajes en función de las exportaciones son los siguientes, según Atienza (1998:104-5):
Cada región tiene una problemática diferente, siendo las más afectadas el África Subsahariana, América Latina y Asia Meridional. Desagregando los datos por países encontramos, especialmente en el África Subsahariana, casos en los que la deuda acumulada supera varias veces al PNB y el servicio o pago de la deuda es mayor que los presupuestos de sanidad o educación. Ante esta problemática, con deudas obviamente impagables, cabe preguntarse por qué esta situación no ha explotado y sigue siendo controlada por los acreedores. En primer lugar, hay que constatar que las posiciones de los acreedores y de los deudores son muy diferentes: la unidad de criterios de los acreedores, agrupados en el Club de París, contrasta con la casi nula unión entre deudores. El Club de París representa a los principales Estados acreedores y, algo importante, negocia con cada deudor individualmente. No tiene estatutos ni personalidad jurídica y se gestiona por reglas no escritas, en tanto que sus procedimientos se orientan a premiar a los deudores que cumplen las directivas del FMI. Otra entidad, aunque más informal, es el Club de Londres, que agrupa a entidades acreedoras privadas y sigue, en general, al de París en sus decisiones. El poder de negociación de los países acreedores disfruta de una posición hegemónica debido a que con sus votos controlan las instituciones financieras internacionales. Para hacer frente a las situaciones de impagos y renegociaciones, los acreedores han propuesto diferentes planes de renegociación de la deuda. En primer lugar, en 1982 y los años siguientes, se trató de ampliar los plazos pensándose que el problema era de simple falta de liquidez, al tiempo que las renegociaciones se dieron en condiciones cada vez peores para los deudores. A partir de 1985, y visto el empeoramiento de la situación, los planes Baker I y II contemplaronn otras posibilidades (planes de conversión de deuda, recompra de títulos…) y se comienzó a asumir que existía un sobre-endeudamiento y que debería renunciarse a parte del pago. Así mismo, se apoyó, con el respaldo del FMI, a los países que pusieron en marcha los Programas de Ajuste Estructural, diseñados con el objetivo obvio de poder llegar a cobrar la parte que fuera posible. Durante los 80, las transferencias netas relacionadas con la deuda siguieron una dirección del Sur al Norte (Sutcliffe, 1998:198). Posteriormente, en 1989, el Plan Brady pretendió convertir la deuda bancaria en nuevos bonos que incluyeran el principal y los intereses vencidos, con respaldo del Tesoro norteamericano y aproximando el valor nominal al real de acuerdo con la solvencia del deudor. Aunque algunos países se aprovecharon de ello, la medida fue claramente insuficiente y no cambió la tendencia existente. Además, la receta de Brady incluyó como clave las privatizaciones de grandes empresas públicas, aspecto discutible y que provocó situaciones de corrupción al más alto nivel (Toussaint, 1998:78). En 1996, el Banco Mundial y el FMI, con el apoyo de los acreedores, propusieron la Iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés), con unas nuevas condiciones de reducción de la deuda para un total de 41 países. La iniciativa ha sido criticada desde diferentes instancias, por cuanto asume como sostenibles unos niveles de endeudamiento que en realidad no lo son para las economías de los países más pobres. Además, se subraya que se trata de una iniciativa parcial, pues no incluye a todos los tipos de deuda ni a todo el volumen de cada tipo, y que está condicionada al seguimiento de las políticas de las instituciones financieras mundiales, de modo que se estima que resultará insuficiente y no reportará un alivio significativo del problema. Frente a estos planteamientos de los acreedores han surgido diversas plataformas que exigen otro tipo de políticas. Entre ellas figuran el Comité para la Anulación de la Deuda Externa (CADTM, con sede en Bruselas), la iniciativa Deuda Externa, ¿Deuda Eterna? (CONFER, Cáritas, Manos Unidas, Justicia y Paz y otros), la campaña Jubileo 2000 (con origen en colectivos cristianos y que agrupa a otras muchas organizaciones), así como, en el Estado español, la iniciativa de “Consulta Social” que se hizo coincidir con las elecciones de marzo de 2000. Desde estas asociaciones, y salvando sus diferencias, se denuncia el destino de los propios préstamos, que en muchos casos sirvieron para financiar la compra de armamento o para enriquecimientos ilícitos, pero no para el desarrollo de las clases pobres, sobre las que posteriormente ha venido recayendo el coste del pago de la deuda. Se insiste asimismo en la imposibilidad del pago, la pérdida de soberanía política que implican las ataduras al sistema financiero internacional, y la injusticia de exigir el pago de una deuda que se ha reembolsado ya con creces pero que, sin embargo, sigue creciendo merced al círculo vicioso generado por el interés compuesto y las renegociaciones en condiciones desfavorables (Toussaint, 1999). Se considera que las iniciativas de los acreedores son claramente insuficientes e incapaces de corregir el problema, que no van a la raíz del problema y que en realidad constituyen una forma de obtener el máximo retorno posible y de controlar las economías de estos países a través, sobre todo, del FMI. Sus propuestas varían entre una reducción sustancial de la deuda y su condonación total. Las posibilidades de reducción de deuda aplicables en la práctica se pueden resumir en dos grupos, que hasta ahora se han ejecutado sólo de forma puntual: a) Condonación o reducción: dependen de la voluntad de los acreedores. Existen diferencias en cuanto al tipo de deuda, ya que resulta más sencillo en el caso de la deuda bilateral concesional (como la que tiene origen en la Ayuda Oficial al Desarrollo), en tanto que la deuda multilateral (contraída con el FMI, BM u otras instituciones multilaterales) es más complicada y muchas veces queda fuera de las renegociaciones, a pesar de representar un gran porcentaje de la deuda total. b) Los programas de conversión de deuda: en ellos, el pago se traslada a moneda local, evitando la dificultad añadida para los deudores de realizar los pagos en divisas fuertes, como en general suele exigirse (BM, 1999:16). Hay dos modalidades diferentes: – Conversión por inversiones: se paga en moneda local y el Estado acreedor lleva a cabo inversiones, participa en empresas locales, etc. No está claro que suponga una buena salida, ya que las inversiones extranjeras pueden generar repatriaciones de utilidades mayores y, en definitiva, un empeoramiento de la situación (Hinkelamert, 1990:23-30). – Programas de conversión pública de deuda: en este caso se renuncia a cobrar un importe a cambio de que el gobierno deudor lo dedique a fines sociales o medioambientales, mediante la creación de fondos de contrapartida, también llamados de contravalor, gestionados por ONGD y el propio gobierno. La ONG Intermón ha llevado a cabo una experiencia de este tipo, orientada a la financiación de proyectos educativos. J. G. Bibliografía
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