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FMI (Fondo Monetario Internacional)Patxi ZabaloEl Fondo Monetario Internacional (FMI) es una de las principales organizaciones económicas internacionales, junto al banco mundial y la OMC (Organización Mundial de Comercio). Su cometido específico es la cooperación monetaria internacional y la estabilidad cambiaria que faciliten el buen funcionamiento de un sistema multilateral de pagos, pero su peso real en el devenir económico mundial llega mucho más lejos. En el año 2000 pertenecen al FMI 182 países, por lo que puede considerarse una organización casi universal, si bien hasta los años 90 la gran mayoría de los países del Este agrupados en torno a la Unión Soviética permaneció al margen de las instituciones de Bretton Woods. Su sede central está en Washington (EE.UU.) y, en virtud de un acuerdo tácito, desde su creación el director gerente del FMI es europeo, en tanto que el presidente del Banco Mundial es estadounidense. 1) De Bretton Woods al cuestionamiento del FMI El FMI fue creado, junto a su organización “hermana”, el Banco Mundial, en 1944 en la Conferencia de Bretton Woods (EE.UU.) para organizar el sistema monetario internacional de la inminente posguerra. Se trataba de evitar la inestabilidad cambiaria y el caos en el sistema multilateral de pagos que habían reinado durante las décadas precedentes, desde que tras la I Guerra Mundial se hiciera patente que el “patrón oro” ya no estaba vigente. Para ello, en Bretton Woods se presentaron dos planes contrapuestos: el británico, ideado y defendido por J. M. Keynes, y el de los EE.UU., que, dada la indiscutible hegemonía de este país en aquel momento, se impuso, reflejándose en el Convenio Constitutivo del FMI. Sin embargo, conviene recordar que el derrotado “plan Keynes” proponía la creación de una moneda internacional (bancor), una institución central de carácter técnico, similar al banco central de cada país (Unión Compensadora Internacional), y un mecanismo de estabilización en caso de desequilibrio en la Balanza de Pagos que se aplicaría a todos los países, tanto si tenían déficit como superávit en sus cuentas con el exterior. El plan Keynes suponía, por tanto, la creación de una verdadera organización supranacional, con poder sobre todos los países, cosa que resultaba entonces tan insoportable para EE.UU. como lo hubiera sido para Inglaterra medio siglo antes, cuando el llamado “patrón oro” encubría la hegemonía de la libra esterlina. Era una idea mejor pero no contaba con el beneplácito del poder. Por ello, el FMI refleja desde su origen el dominio del dólar estadounidense, verdadero pivote del sistema monetario internacional de Bretton Woods. Por mucho que la teoría económica hablara de un “patrón divisas-oro”, sólo había una divisa clave y el oro desempeñaba un papel secundario. El FMI era la institución encargada de gestionar este sistema monetario internacional, cumpliendo una doble función, reguladora y crediticia. La función reguladora consistía en registrar las paridades de cada moneda con el oro y el dólar, tratando de evitar posteriores variaciones de esos tipos de cambio, a fin de facilitar el desarrollo del comercio internacional. Se trataba, pues, de un sistema de tipos de cambio fijos. A ello contribuía la función crediticia, cuyo objetivo básico era evitar la devaluación de la moneda de un país ante desequilibrios transitorios de su balanza de pagos: el préstamo a corto plazo del FMI le permitiría salir del apuro coyuntural sin recurrir a una depreciación de su moneda frente a las demás. Además el FMI supervisaría la evolución monetaria global y de cada país miembro, siendo también un órgano consultivo. Pero un sistema monetario internacional que repose en una moneda nacional, por poderosa que sea, es inviable a largo plazo. De hecho, ya en los años 50 un destacado economista keynesiano, R. Triffin, planteó la siguiente paradoja: o bien EE.UU. mantiene una posición exterior superavitaria (entran más dólares de los que salen) y tarde o temprano escasearán los medios de pago internacionales, constriñiendo el crecimiento del comercio mundial; o bien su balanza por cuenta corriente es deficitaria (salen más dolares de los que vuelven) y, aunque no habrá problemas para el desarrollo del comercio internacional, terminará generándose un problema de confianza sobre el verdadero valor de cada dólar, dada su excesiva abundancia. Y lo que realmente ocurrió durante la expansión económica de la posguerra se parece mucho a lo segundo. Por eso, en 1971 EE.UU. se vio obligado a devaluar el dólar y el sistema monetario establecido en Bretton Woods se vino abajo, ya que descansaba sobre la presunción de que el dólar era tan bueno como el oro, cosa que resultó a todas luces falsa. A partir de ese momento, la función reguladora del FMI simplemente no existía, y su función crediticia carecía de sentido: ¿para qué iba un país a pedir un préstamo al FMI si ya no tenía obligación de mantener fijo su tipo de cambio? El sistema monetario internacional de Bretton Woods estaba muerto. Pero el FMI tardó cinco años en reconocerlo oficialmente y pasaron dos más hasta que en 1978, en su segunda y más importante reforma del Convenio Constitutivo, “desmonetizó” el oro y suprimió el sistema de paridades fijas. Es decir, hasta que enterró definitivamente el sistema de tipos de cambio fijos cuya administración justificaba su existencia: todo lo que quedaba del sistema regido por el FMI era el propio Fondo. Sin embargo, esto no supuso la desaparición de la institución, sino su metamorfosis. En efecto, durante los años 70 el FMI pasó a un discreto segundo plano, hasta que, haciendo de la necesidad virtud, comenzó a reorientar las modalidades y fines de sus créditos, alejándose cada vez más de su función original, tal y como se detalla más adelante. Paralelamente a la restructuración de su actividad financiera, el FMI se ha convertido en mero observador, y a veces ejecutor, de las decisiones tomadas en las reuniones de los países más poderosos, el Grupo de los Siete o G-7 (EE.UU., Japón, Alemania, Reino Unido, Francia, Italia y Canadá). De hecho, desde que comenzaron las cumbres del G-7 a mediados de los 70, y muy particularmente desde 1985, las verdaderas negociaciones sobre la estabilidad financiera y la coordinación de políticas económicas se realizan al margen del FMI. Eso sí, con resultados bastante mediocres, porque los mercados internacionales de divisas funcionan con un alto grado de independencia respecto a las autoridades estatales, incluso las de los países más poderosos. Por eso el último cuarto del siglo XX se ha caracterizado por la inestabilidad monetaria y financiera internacional: el FMI no cumple su misión fundacional y el G-7 intenta sustituirlo pero no lo consigue. Por eso también uno de los grandes debates económicos de fin de siglo ha girado en torno a la gobernabilidad de los mercados monetarios y financieros internacionales y la o las instituciones necesarias para ello. Por eso, en fin, se propone habitualmente la reforma en profundidad del FMI, pidiendo sus gestores mayor capacidad financiera y poder de actuación, mientras otros claman por su misma desaparición, particularmente a raíz de su intervención en la crisis financiera que se desató en 1997 en el sudeste de Asia. 2) Organización El máximo órgano decisorio del FMI es la Junta de Gobernadores, compuesta por un representante de cada Estado miembro (Ministro de Economía o Gobernador del Banco Central), que normalmente se reúne una vez al año, en otoño, durante la Asamblea anual conjunta del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. La gestión diaria del fondo corre a cargo del Directorio Ejecutivo, actualmente compuesto por el director gerente, que la preside, y 24 directores ejecutivos en representación de los Estados miembros. Sin embargo, mientras cinco son directamente designados por EE.UU., Japón, Alemania, Francia y el Reino Unido, los otros 19 son elegidos sumando los votos de curiosas agrupaciones de países, salvo Arabia Saudí, China y Rusia, que lo hacen individualmente. Además de esos órganos directivos diseñados en Bretton Woods, desde 1974 el FMI cuenta con el Comité para el Desarrollo (conjunto con el Banco Mundial) y el Comité Provisional (sic) sobre la gestión y adaptación del sistema monetario internacional, que se reúnen dos veces al año, en primavera y en otoño. La composición de ambos comités refleja el mismo reparto de poder que el directorio ejecutivo. A pesar de su nombre, el Comité Provisional es muy importante en el organigrama real del FMI (cualquier decisión importante surge de él), y su persistencia a comienzos del siglo XXI es la mejor muestra de la inexistencia de una verdadera arquitectura monetaria internacional 30 años después de la quiebra del sistema de Bretton Woods. A la desigual representación en los órganos decisorios del FMI hay que añadir que en las instituciones de Bretton Woods no rige el tradicional sistema de la Asamblea General de las naciones unidas, sino el de un dólar, un voto. En efecto, en principio, las cuotas del FMI se asignan a los Estados miembros en función de su peso relativo en la economía mundial, si bien no se tiene en cuenta la medición del PIB en paridad de poder adquisitivo (la mejor forma de establecer comparaciones internacionales entre economías), que situaría a China como segunda potencia mundial y colocaría a la India entre las siete primeras potencias. Esto resulta importante, ya que la cuota suscrita determina la capacidad de voto de cada país en la institución. Por ello, los países del G-7 (los cinco que designan directamente su representante en el directorio más Italia y Canadá) detentan el 45% de los votos, mientras que EE.UU. por sí sólo tiene el 17%, lo que le otorga derecho a veto a la hora de modificar las cuotas o el Convenio Constitutivo del FMI, que requieren el apoyo del 85% de los votos. El resto de las decisiones se toman por mayoría simple, que está al alcance de los países del Norte, que en conjunto poseen más de la mitad de los votos, pero no de los del Sur. Con todo, la moneda oficial del FMI no es el dólar, sino el DEG (Derecho Especial de Giro), creado en 1968 mediante la primera enmienda a su Convenio Constitutivo. Se trataba de conseguir liquidez internacional adicional, al margen de la proporcionada por el oro y el dólar. Pero nunca ha llegado a ser un instrumento importante en el sistema monetario internacional, y representa menos del 3% de las reservas mundiales de divisas. 3) La actividad financiera del FMI y su evolución El FMI no es banco y por tanto no financia sus créditos mediante el recurso a empréstitos en los mercados financieros, sino que se nutre de las cuotas de los países miembros. Estas cuotas se revisan cada cinco años y en función de las necesidades se mantienen o se amplían, lo que ha ocurrido en ocho de las once revisiones que han tenido lugar hasta el año 2000. Además de las cuotas, el FMI cuenta con mecanismos especiales de financiación para afrontar situaciones de crisis (préstamos de las economías más saneadas) y para poder conceder asistencia financiera de carácter concesional a los países más pobres (donaciones, ventas de oro del fondo). Cuando un país solicita asistencia financiera ordinaria del FMI, lo que hace es comprar medios internacionales de pago (divisas fuertes: dólar, euro, yen…) a cambio de depositar el equivalente en moneda nacional, que va recomprando a medida que reembolsa el préstamo con sus correspondientes intereses. En la jerga del FMI estos servicios crediticios ordinarios se llaman acuerdos de derecho de giro (de ahí el nombre de los DEG) o servicio ampliado del fondo (SAF). Pero también hay servicios especiales como el servicio de transformación sistémica (STS), para países ex socialistas, o el servicio de complementación de reservas (SCR) y la línea de crédito contingente (LCC), ideados para afrontar las crisis financieras de la segunda mitad de los 90, y otros de carácter concesional destinados a los países más pobres, como el servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) o el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP). En cualquier caso, una vez aceptada por el FMI la carta de intenciones del país solicitante del crédito, su desembolso siempre es progresivo y condicionado al cumplimiento de ciertos objetivos macroeconómicos. Es la llamada condicionalidad del fondo, normalmente entendida como una imposición de la política económica a seguir y aceptada con más o menos entusiasmo porque no queda otro remedio: sin un acuerdo previo con el FMI, un país pobre no tiene acceso a otras fuentes, públicas o privadas, de financiación. Ésa es la causa de la influencia que tiene esta institución, y de que se haya convertido en un instrumento privilegiado para que los gobiernos del Norte, con la connivencia de muchos de los del Sur y Este, hayan extendido las políticas económicas neoliberales por todo el mundo, facilitando así el negocio a las empresas multinacionales y grandes fondos de inversión. De ahí su importancia actual a pesar de no cumplir sus cometidos iniciales. Por eso conviene estudiar la evolución de su función crediticia. Como ya se ha señalado, la actividad financiera del FMI ha cambiado radicalmente desde la quiebra del sistema monetario internacional de Bretton Woods. En su diseño original, estaba subordinada al fin primordial de mantener la estabilidad cambiaria. Por eso se trataba de créditos a corto plazo para superar dificultades coyunturales en los pagos internacionales y evitar devaluaciones de las monedas que no se debieran a motivos de carácter estructural. Pero una vez aceptada la realidad de la fluctuación continua de los tipos de cambio, la supervivencia del FMI dependía de encontrarle alguna funcionalidad a su capacidad financiera. Y los acontecimientos le ayudaron. Así, en 1974, a raíz del brusco ascenso de los precios del petróleo, creó un servicio especial para mitigar las dificultades que atravesaban los países importadores, al tiempo que extendía hasta 10 años el período de devolución de su nuevo SAF, en lugar de los 3 a 5 años habituales. En 1976 estableció el fondo fiduciario (resultado de la venta de parte de sus reservas de oro) para prestar asistencia financiera a los países más pobres. De este modo el FMI se alejaba de la función original de sus créditos para irse introduciendo en el medio y largo plazo, y con diferentes objetivos, distinguiendo además entre países ricos y pobres, algo más propio de una institución dedicada al desarrollo, como el Banco Mundial, que del FMI. Esta reorientación de la actividad financiera del FMI adquiriría su verdadera dimensión a comienzos de los años 80, al embarcarse de lleno en los programas de ajuste estructural. De hecho, desde 1980 ningún país desarrollado ha recurrido a los servicios financieros del FMI. Por ello su actividad financiera se ha centrado en los países del tercer mundo y más tarde en los países “en transición” hacia la economía de mercado, actuando bajo modalidades cada vez más cercanas a las de un organismo de ayuda al desarrollo, tanto en los plazos de devolución como en las condiciones de acceso al préstamo. En concreto, con destino a los países más pobres de entre los del Tercer Mundo (los mismos que pueden recibir ayuda de la AIF, del grupo del Banco Mundial), el FMI creó en 1986 el servicio de ajuste estructural (SAE) y en 1987 el SRAE, sustituido desde 1999 por el SCLP, gestionados en estrecha colaboración con el Banco Mundial. Y, por otro lado, para hacer frente a la desintegración del antiguo bloque del Este, cuyos países resultantes ingresaron rápidamente en el FMI, en abril de 1993 el Fondo estableció el STS. En consecuencia, con este tipo de actividad, tras ser duramente criticado por su desprecio hacia sus consecuencias sociales, desde mediados de los 90 el FMI “incorpora redes de protección social focalizadas para reducir la carga del ajuste para los sectores pobres”. Y dos décadas más tarde de empezar a imponer programas de ajuste estructural, en su asamblea anual de 1999 el FMI ha reconocido que “la viabilidad macroeconómica debe incluir medidas de política que se ocupen directamente de los problemas sociales y de pobreza”. Por último, la recurrencia de crisis financieras internacionales durante los años 90 (México en 1994, crisis asiática en 1997, Rusia en 1998, Brasil en 1999) han llevado al FMI a ampliar su capacidad de respuesta financiera mediante el SCR y la LCC. Eso no ha impedido que su actuación haya sido tan ampliamente criticada como para incluir, en un gesto sin precedentes, al economista jefe del Banco Mundial, J. Stiglitz, si bien es cierto que dimitió poco después. P. Z. Bibliografía
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