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Zona de seguridadJoana AbrisketaÁmbito territorial definido y establecido temporalmente, cuyo objeto es proteger a la población civil y a otros grupos vulnerables (como los militares heridos o enfermos) contra los ataques armados y facilitar la distribución de la ayuda humanitaria entre los civiles durante un conflicto armado. Tanto en el ámbito del derecho internacional humanitario como en el sistema de las operaciones de paz de las naciones unidas se contempla el establecimiento, en los territorios donde se libran conflictos armados, de zonas delimitadas con el fin de proteger a los civiles de los efectos de la guerra. Algunos ejemplos ilustrativos son las áreas seguras o de protección (safe areas) de Naciones Unidas en Bosnia-Herzegovina, los cielos seguros (safe haven) del Norte de Irak, o las zonas humanitarias seguras (safe humanitarian zones) de Ruanda. Dado que las diferentes zonas se han establecido en contextos concretos, no existe ni una misma denominación ni un mandato legal único para todas ellas. Sin embargo, antes de especificar las peculiaridades de cada tipo de zona, es pertinente realizar algunas valoraciones de conjunto. En primer lugar, la utilización desde principios de los 90 de estas zonas para que las personas puedan estar protegidas por una organización internacional, se debe en gran medida al incremento de las emergencias complejas y de las operaciones de paz de naciones unidas. Pero no es menos cierto que también tiene que ver con las reticencias de numerosos gobiernos a admitir refugiados[Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,ver ACNUR, Refugiado: definición y protección, Refugiados, Campo de, Refugiados: impacto medioambiental, Refugiados medioambientales, Refugiados: problemática y asistencia, Reintegración de refugiadosy desplazados, ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), Salud de los refugiados] en su territorio. El establecimiento de las zonas se contempla a veces como un mecanismo que ayuda a frenar el éxodo de refugiados, constituyendo una alternativa a la obligación de los Estados a conceder asilo. En segundo lugar, el elemento clave de estas zonas es el acuerdo entre las partes. Tal acuerdo es necesario no solamente en aras a respetar el principio de soberanía nacional y la integridad territorial del Estado en cuestión, sino también porque sin él no existirán garantías de respeto a las zonas delimitadas, ni tampoco unas mínimas condiciones de vida viables desde el punto de vista social y económico dentro de ellas. Por tanto, es preciso un acuerdo concreto, en el que conste una demarcación clara de la zona y una exposición concisa de las obligaciones que ha de respetar cada parte, como las relativas a la desmilitarización del área. En este sentido, evidentemente resulta más fácil llegar a un acuerdo sobre aquellos lugares donde las partes consideran que no tienen objetivos operacionales o estratégicos. En tercer lugar, aunque su objetivo es delimitar zonas para custodiar y asistir a la población durante un conflicto armado, es importante tener presente que la creación de las zonas de seguridad no debería impedir ni reducir la protección de las personas, tanto civiles como combatientes que hayan depuesto las armas, que no hayan podido acceder a ellas. Tales personas, en cualquier caso, estarían protegidas principalmente por el derecho internacional humanitario, así como también por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. En cuarto lugar, es importante apreciar que las Operaciones de Paz de Naciones Unidas, en cuyo ámbito suelen establecerse las zonas de seguridad, suelen tener una base consensual y no coercitiva. Dado que en la mayoría de ellas (salvo en las denominadas de Imposición de la Paz, o Peace Enforcement) no se puede ejercer la fuerza armada en otro caso que no sea la legítima defensa, las tropas internacionales que integran tales operaciones tienen una limitada capacidad de disuasión o de protección de las zonas de seguridad en caso de ataque. Es más, en los casos en los que se ha suscitado la necesidad real de usar la fuerza para protegerlas, la ONU ha carecido de los recursos humanos y materiales suficientes para hacerlo, como ocurrió en la antigua Yugoslavia. De este modo, los diversos modelos de zonas de seguridad han sido iniciativas que han dejado mucho que desear en cuanto a sus objetivos, esto es, proteger a los civiles y facilitar la ayuda humanitaria. Por último, hay que señalar que este tipo de lugares protegidos actúa a veces como un polo de atracción para la población necesitada, contribuyendo a incrementar el número de desplazados internos, con los problemas que esto genera en cuanto a hacinamiento, desestructuración socioeconómica y dificultades para el retorno y la reintegración posterior. A continuación, analizaremos por separado los diferentes tipos de lugares de refugio previstos en el Derecho Internacional Humanitario, por un lado, y los establecidos en el marco de las Naciones Unidas, por otro. 1) Zonas de seguridad en el Derecho Internacional Humanitario a) En primer lugar, los Convenios de Ginebra de 1949 recogen la posibilidad de establecer “Zonas y localidades sanitarias”, “Zonas y localidades sanitarias y de seguridad” y “Zonas neutralizadas”. Las partes en un conflicto armado pueden establecer las dos primeras tanto antes de que estallen las hostilidades como durante las mismas, mientras que las segundas solamente se establecen una vez hayan iniciado los combates. Por otra parte, mientras que las dos primeras pueden establecerse fuera del área de combate y pueden prolongarse en el tiempo, las zonas neutralizadas se establecen precisamente en el territorio donde se está produciendo el combate, respondiendo a una situación táctica concreta y momentánea. Por “localidad” se entiende un lugar determinado de poca extensión que comprende construcciones. Como “zona” se considera una extensión relativamente vasta de territorio que puede comprender una o varias localidades (Pictet, 1956:131). Las personas que pueden encontrar refugio en las zonas y localidades sanitarias son: los heridos y enfermos, las personas mayores, los niños menores de quince años, las mujeres embarazadas, y las madres de niños menores de siete años. Igualmente, la población que reside de manera permanente en el interior de dichas zonas puede permanecer en las mismas. Además, hay que añadir al personal encargado de la organización, administración, control y cuidado de las personas que se encuentran en las mismas. Por su parte, en las zonas neutralizadas pueden refugiarse tanto los heridos y enfermos militares como el conjunto de la población civil. Cabe señalar que el primer anexo al IV Convenio de Ginebra de 1949 recoge un proyecto de acuerdo relativo a las zonas y localidades sanitarias y de seguridad. Los Estados pueden utilizarlo como modelo a la hora de elaborar sus respectivos acuerdos. En la práctica se ha sustituido la figura jurídica de “las zonas y localidades sanitarias” por la creación, a menudo improvisada, de hospitales y de campos de refugiados no recogidos como tales en ningún instrumento jurídico (ver refugiados, campos de). La escasa utilización del conjunto de las zonas mencionadas más arriba responde también a la difícil posibilidad de trabajar en tiempo de paz con vistas a programar el establecimiento de lugares protegidos para tiempo de guerra. A esto hay que añadir, señala Pictet (1956:134), la dificultad de prever la posición estratégica en la que se encontrarán los Estados en tiempo de guerra. b) Por otro lado, el Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra, de 1977, prevé dos nuevos tipos de zonas: las “localidades no defendidas” y las “zonas desmilitarizadas”. Las “localidades no defendidas” son lugares habitados que se encuentran en la proximidad o en el interior de una zona en conflicto y donde se concentra un gran número de personas que no participa en las hostilidades. No deben de ser atacadas en virtud de los propios principios del Derecho Internacional Humanitario, sin que sea necesario un acuerdo expreso al respecto. Es decir, las autoridades competentes de una parte en conflicto pueden declarar unilateralmente cualquier lugar habitado como localidad no defendida siempre que se den las siguientes condiciones: haber evacuado todos los combatientes y el material militar movil; no hacer uso hostil de las instalaciones militares; no realizar ningún acto hostil desde su interior, ni emprender actividad alguna en apoyo a las operaciones militares. Ahora bien, para su mantenimiento y efectividad sí que se requiere el reconocimiento de la otra parte. Por su lado, conforme al Derecho Internacional Humanitario, se pueden concertar “zonas desmilitarizadas” mediante el acuerdo expreso de las partes, verbalmente o por escrito, así como a través de las llamadas Potencias Protectoras o de una organización humanitaria imparcial. El acuerdo, que puede consistir en declaraciones recíprocas de las partes, puede concertarse en tiempo de paz o una vez iniciadas las hostilidades, y debería definir con la mayor precisión posible los límites de la zona desmilitarizada. Además, en virtud del Derecho Internacional Humanitario, serán objeto de tal acuerdo también las zonas que reúnan las condiciones siguientes: a) deberán haberse evacuado todos los combatientes, así como las armas y el material militar móviles; b) no se hará uso hostil de las instalaciones o establecimientos militares fijos; c) ni las autoridades ni la población cometerán actos de hostilidad; y d) deberá haber cesado toda actividad relacionada con el esfuerzo militar. Como hemos mencionado, el Derecho Internacional Humanitario condiciona la creación de estas zonas, salvo las “localidades no defendidas”, al acuerdo previo entre las partes, acuerdo difícil de alcanzar en un conflicto armado. Además, dichas zonas en ninguna circunstancia serán defendidas militarmente, sino que únicamente se invita al Comité Internacional de la cruz roja (CICR) a que preste sus buenos oficios para facilitar la designación y el reconocimiento de esas zonas. Por consiguiente, el respeto de dichas zonas depende únicamente de la voluntad de las partes de acogerse al Derecho Internacional Humanitario, con frecuencia escasa en tiempo de guerra. Por último, una observación importante es que las zonas que hemos examinado rigen únicamente en tiempo de__ conflictos armados internacionales, dado que son estos los que principalmente regula el Derecho Internacional Humanitario. Como quiera que tal derecho encuentra difícil aplicación en los conflictos civiles o internos, que constituyen la gran mayoría de las guerras actuales, la ONU se ha visto en la necesidad de buscar nuevas fórmulas de zonas de seguridad, como veremos a continuación. 2) Zonas de seguridad en el marco de las Naciones Unidas Tampoco en el marco de las Naciones Unidas existe un único concepto respecto a las zonas seguras. En este sentido, la ONU ha ido reaccionando en función de las necesidades y de las relaciones de fuerza existentes en cada momento sin adoptar una política uniforme. El establecimiento de diversos tipos de zonas por parte de la ONU obedece al aumento y desarrollo de las Operaciones de Paz y a la expansión de sus actividades humanitarias desde la década de 1990. De este modo, dio lugar a iniciativas como el establecimiento de las llamadas “zonas de protección de Naciones Unidas” (ZPNU) en la Antigua Yugoslavia, las “zonas humanitarias seguras” y las “zonas neutras” en Rwanda, y las “zonas de prohibición de vuelo” en Irak, todas ellas en virtud de numerosas resoluciones adoptadas por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Esto implica que en principio, y a diferencia de las previstas en el Derecho Internacional Humanitario, estas zonas se imponen a las partes, sin que sea imprescindible el consentimiento de las mismas, siendo supervisadas por fuerzas militares. a) Zonas seguras o zonas de protección de Naciones Unidas En el contexto del conflicto yugoslavo, el Consejo de Seguridad declaró que Srebrenica, y otras zonas amenazadas, en particular las ciudades de Tuzla, Zepa, Gorazde, Bihac y Sarajevo y sus alrededores, debían ser tratadas como __zonas seguras. Declaró que en dichas zonas se debía observar el cese inmediato de los ataques armados o de cualquier acto hostil y, bajo la vigilancia de observadores militares de las Naciones Unidas, se debía proceder a la retirada de esas ciudades de todas las unidades militares o paramilitares serbias de Bosnia a una distancia desde la cual dejaran de constituir una amenaza para su seguridad y la de sus habitantes. Igualmente, se debía observar el pleno respeto por todas las partes de los derechos de la Fuerza de Protección de las Naciones Unidas para la Antigua Yugoslavia (FORPRONU) y de los organismos humanitarios internacionales en cuanto al acceso libre y sin trabas a todas las zonas seguras y el pleno respeto de la seguridad del personal encargado de esas operaciones. A fin de garantizar el pleno respeto de las mismas, se amplió el mandato de la FORPRONU, a pesar de lo cual ésta encontró múltiples dificultades para hacerlo efectivo, pues el alto el fuego se violó constantemente e incluso se bombardearon las zonas protegidas por las partes en conflicto. El máximo exponente del fracaso de estas zonas se dio en Srebrenica, enclave protegido por las Naciones Unidas, objeto de bombardeos y matanzas por parte de las fuerzas serbias de Bosnia. Unas 25.000 personas –sobre todo mujeres y niños– tuvieron que huir de la ciudad, siendo algunas conducidas por personal de la FORPRONU en camiones o a pie a la ciudad de Potocari. Posteriormente, en los informes elaborados por el antiguo Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas para la ex Yugoslavia, se informó sobre el pillaje a gran escala de hogares musulmanes por las fuerzas serbias de Bosnia y las milicias serbias tras la evacuación. Asimismo, se saquearon e incendiaron viviendas y se destruyeron mezquitas (Mazowiecki, 1995). Lo cierto es que a la FORPRONU no contaba con los medios ni el personal necesario para frenar los ataques, principalmente del ejército serbio, y hacer efectivo su mandato de protección de zonas seguras. El fracaso de éstas se debió también en gran medida a las condiciones de vida imperantes, insostenibles social y económicamente, y al hecho de que, según informes de las Naciones Unidas, el ejército de Bosnia-Herzegovina las utilizaba como lugares para el descanso, entrenamiento y abastecimiento, así como para disparar contra las posiciones serbias, lo cual provocó las represalias de los serbios. b) Zona humanitaria segura El Consejo de Seguridad (1994) confió a la entonces operación de mantenimiento de la paz en Ruanda denominada MINUAR (Misión de Naciones Unidas para Ruanda) la misión de contribuir a la seguridad y a la protección de las personas desplazadas, de los refugiados y de los civiles en peligro en Ruanda, incluyendo allí donde fuera posible la creación de zonas humanitarias seguras. Ante la incapacidad de MINUAR por la falta de medios, el Consejo de Seguridad autorizó a Francia la puesta en marcha de una operación provisional, destinada a contribuir a la seguridad y a la protección de las personas desplazadas, y de los civiles en peligro en Ruanda. Así, el ejército francés estableció la llamada Operación Turquesa y decidió que ésta protegería principalmente las provincias de Gikongoro, Cyangugu, y la parte Sur-occidental de Kibuye, denominadas “zonas turquesa”, donde había campamentos de desplazados internos. c) Zonas desmilitarizadas En el capítulo relativo a la diplomacia preventiva del documento un programa de paz, de Boutros Ghali, se señala que, además del despliegue de personal de las Naciones Unidas en las zonas desmilitarizadas como parte de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, debe estudiarse la utilidad de tales zonas como una forma de despliegue preventivo. No porque todavía no han iniciado los combates. Es despliegue “preventivo” (más adelante nos referimos a los “potenciales” beligerantes). Dicho despliegue preventivo de tropas internacionales podrá llevarse a cabo bien a ambos lados de la frontera, con el acuerdo de las dos partes, con objeto de separar a los potenciales beligerantes; bien a un lado de la línea fronteriza, a petición de una parte, con objeto de eliminar cualquier pretexto para un ataque. Asimismo afirma el Secretario General, las zonas desmilitarizadas pueden representar símbolos del interés de la comunidad internacional en que la prevención de conflictos determinados. Así pues, este modelo de “zonas desmilitarizadas” planteado por Boutros Ghali se corresponde con el modelo recogido y mencionado más arriba por el Derecho Internacional Humanitario. d) Zonas de prohibición de vuelo Se trata de espacios aéreos en donde sólo se autorizan los vuelos humanitarios sobre la base de una autorización del Consejo de Seguridad. En Irak, los Estados coaligados decretaron la zona al Norte del paralelo 36 como zona de prohibición de vuelo para proteger a las poblaciones kurdas que cruzaban las fronteras de Irán y de Turquía. Otro tanto hicieron en la zona al Sur del paralelo 32, con el objetivo de proteger a las poblaciones chiítas perseguidas por el Gobierno de Bagdad. Igualmente, en la Antigua Yugoslavia, el Consejo de Seguridad (1992) estableció la zona de prohibición de sobrevuelo por aeronaves militares en el espacio aéreo de Bosnia-Herzegovina, a fin de garantizar la seguridad de los vuelos humanitarios. Las fuerzas de Naciones Unidas y los países que colaboraban con ellas podían verificar la prohibición de sobrevuelo e informar sobre su cumplimiento. e) Corredores humanitarios Los corredores humanitarios son pasillos establecidos con la finalidad de facilitar la circulación, libre de ataques armados, de los convoyes humanitarios así como las víctimas de los conflictos armados y el personal humanitario. En el seno de las Naciones Unidas se planteó por primera vez la posibilidad de poner en marcha corredores humanitarios a través de la resolución 45/100 de 14 de diciembre de 1990 de la Asamblea General. Posteriormente, el Instituto de Derecho Humanitario de San Remo en 1992 elaboró el informe titulado “Principios por los que se rige el derecho a la asistencia humanitaria” en el que se prevé la necesidad de protección de la ayuda humanitaria en ciertos casos: “La asistencia humanitaria puede transitar, llegado el caso, por los llamados “corredores humanitarios”, que han de ser respetados y protegidos por las autoridades competentes de las partes concernidas y, si es necesario, bajo la autoridad de las Naciones Unidas (Principio 10, párrafo 2). Respecto a este derecho de paso se han reconocido cinco límites diferentes: a) en el tiempo, un periodo de urgencia, en el que se goza del derecho a transitar durante el tiempo necesario para suministrar el socorro; b) en el espacio, en la medida de lo posible se ha de establecer la ruta por la que se acceda más directamente al lugar de destino; c) en cuanto al objeto, se ha de limitar a la aportación de cuidados, medicamentos, materiales de urgencia médico-quirúrgicos y alimentos; d) en el ejercicio, la utilización de los corredores humanitarios no debe atentar contra la paz, el orden o la seguridad del Estado en el que se establecen; e) por último, el límite deontológico implica el respeto de la imparcialidad, y la obligación de evitar los desvíos de la ayuda (Bettati, 1995b:37). Teniendo en cuenta la finalidad y los medios desplegados, Bettati (1995b:40) distingue varios tipos de corredores. En primer lugar, en base a su función pueden ser: a) de suministro de la ayuda humanitaria, b) de evacuación de las personas en peligro y c) de retorno, para favorecer la repatriación de los refugiados y desplazados. En segundo lugar, en base a sus medios pueden ser: a) terrestres, __b) __marítimos o fluviales __y c) __aéreos. f) Refugios y centros para la protección de bienes culturales La Convención de La Haya para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado de 1954 utiliza el término “refugio” para designar a los lugares en los que se resguardan los bienes culturales muebles y las obras de arte; y el término “centros” para proteger los bienes culturales inmuebles, en particular los monumentos. g) Zonas amigas de los niños Otra forma de zona de seguridad son las denominadas zonas amigas de los niños, impulsadas por unicef en diferentes países, desde su primera experiencia en El Salvador en 1985, para aliviar el impacto de las guerras sobre aquéllos y defender sus derechos. Se trata del establecimiento, previa negociación con las partes en lucha, de medidas como son los corredores de paz, los días de alto el fuego o las zonas de seguridad delimitadas y libres de actividad militar, donde pueden garantizarse unas atenciones básicas a los niños (Unicef, 1996:34). J. Ab. Ver Otros
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