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Seguridad alimentariaKarlos Pérez de ArmiñoAcceso físico, económico social a los alimentos necesarios (en cantidad, calidad nutricional, seguridad y preferencia cultural) para una vida activa y saludable, por todos los miembros de la familia, en todo momento y sin riesgo previsible de perderlo. Desde su aparición a mediados de los 70, el concepto de “seguridad alimentaria” ha merecido un creciente interés académico y político, al tiempo que su definición y orientación ha experimentado una vigorosa evolución, reflejo de la habida en las teorías explicativas del hambre y, sobre todo, las hambrunas y en los enfoques políticos para atajarlas. Se trata de un concepto definido en clave positiva (su reverso es la vulnerabilidad), ecléctico (pues integra múltiples factores relativos a la nutrición[Anemia nutricional, Malnutrición], la salud, el control de los recursos, etc.), y que refleja una dimensión relativa (se puede disponer de más o menos seguridad alimentaria) y variable en el tiempo (al igual que la vulnerabilidad, la seguridad puede aumentar o disminuir). Sus principales virtudes consisten en haber aportado un marco conceptual aplicable a la interpretación de las causas y dinámica del hambre y las hambrunas, así como en constituir un punto de referencia u objetivo que deberían perseguir las políticas públicas y la ayuda internacional. La evolución del concepto ha seguido, en síntesis, tres etapas: a) Tras su primera utilización, en 1974, durante los 70 su formulación correspondió a lo que podemos denominar Seguridad Alimentaria Nacional (en adelante, SAN), entendida como la disponibilidad de suministros alimentarios suficientes para satisfacer las necesidades de consumo per cápita del conjunto de un país. b) Desde principios de los 80, la mayoría de los debates se reorientaron hacia una nueva formulación, la Seguridad Alimentaria Familiar (en adelante SAF), centrada en el acceso a los alimentos por parte de los pobres, a lo que contribuyó decisivamente la teoría de las titularidades al alimento de Amartya Sen. c) Desde mediados de los 80, numerosos estudios han ido poniendo de relieve nuevos factores y enfoques, así como críticas a dicha teoría de Sen, que han ampliado la concepción inicial de la SAF y la han llevado más allá del mero acceso y consumo de alimentos. Esta evolución conceptual se ha caracterizado esencialmente por el progreso teórico habido durante este tiempo en al menos cuatro frentes. Primero: la explicación del hambre y las hambrunas ha pasado de centrarse en causas naturales a priorizar motivos socioeconómicos. Segundo: la inseguridad alimentaria ya no se analiza sólo con datos macro, a escala nacional, sino más bien en base a la situación específica de vulnerabilidad de cada familia y de cada persona dentro de ésta. Tercero: la seguridad alimentaria no depende sólo del acceso y consumo de alimentos, sino también de la salud, así como del cuidado (generalmente materno-infantil). Cuarto: más allá de las estimaciones cuantitativas (umbrales de consumo mínimo de calorías), que siguen cumpliendo su papel, la inseguridad alimentaria requiere contemplar otros aspectos, como la percepción de riesgo de los afectados, el valor cultural del alimento o el derecho al alimento. 1) Seguridad Alimentaria Nacional (SAN) La primera definición reseñable de seguridad alimentaria tuvo lugar en la Conferencia Mundial de la Alimentación, de 1974, como “la disponibilidad en todo momento de suficientes suministros mundiales de alimentos básicos”. Se trataba de una formulación de seguridad alimentaria global, adoptada bajo el impacto sicológico de la crisis alimentaria de 1972-74, originada por una disminución de la producción y las reservas mundiales, que hizo pensar a muchos en la verosimilitud de una escasez malthusiana a escala planetaria. Esta misma formulación, pero aplicada a cada país, es la que estuvo vigente durante toda esa década y, en menor medida, en parte de la siguiente. La SAN consiste en la disponibilidad segura de unos suministros alimentarios suficientes para satisfacer las necesidades de consumo per cápita del país en todo momento, incluso en los años de escasa producción nacional o de condiciones adversas en el mercado internacional. Este concepto descansaba en un determinado marco teórico explicativo de las crisis alimentarias, dominante desde al menos la época de Malthus (fines del siglo XVIII) hasta los años 80, y que Sen (1981:57) denomina el enfoque DDA, Descenso de la Disponibilidad de Alimentos (Food Availability Decline). Este enfoque concibe las hambrunas como períodos de escasez debido a un hundimiento brusco de los suministros alimentarios per cápita, motivados por factores naturales (catástrofes climáticas que merman las cosechas) o demográficos (crecimiento vegetativo que desborda el abastecimiento). Del mismo modo, el hambre endémica se explicaría por una insuficiencia habitual de alimentos con relación a la población (ver demografía). En consecuencia, el objetivo de las políticas de seguridad alimentaria derivadas de esa visión debe consistir en garantizar un abastecimiento de alimentos per cápita suficiente y regular en el tiempo, a través de: a) el incremento de la producción agrícola nacional, que algunos propugnaron que debía perseguir una autosuficiencia alimentaria __nacional, y que dio lugar a procesos como la revolución verde; b) la importación de alimentos, creando las infraestructuras portuarias y las reservas de divisas necesarias para ello; c) la creación de reservas alimentarias que permitan cubrir escaseces temporales hasta que lleguen la cosecha, las importaciones o la ayuda internacional (Alamgir y Arora, 1991:7-8). El objetivo se centraba en incrementar el abastecimiento, no en ejecutar políticas redistributivas de los recursos. 2) Seguridad Alimentaria Familiar (SAF) Desde finales de los 70, diversos autores critican la insuficiencia del concepto de SAN y, sobre todo, la incapacidad del enfoque DDA, para explicar las causas últimas de las crisis alimentarias, su aparición sólo en determinados momentos o lugares, y su impacto únicamente sobre las familias pobres. Subrayan que la hambruna y el hambre generalmente no son consecuencia de una falta de suministros de alimentos en el mercado, sino de la falta de recursos de algunos sectores para producirlos o comprarlos. También le critican a la SAN que, al basarse en datos en términos per cápita, soslaya las desigualdades sociales existentes en el reparto de los recursos, de modo que incluso cuando las cifras promedio son satisfactorias pueden existir sectores sufriendo hambre. Estas críticas al DDA cristalizaron en un modelo alternativo cuando el economista indio Amartya Sen formuló, en su decisiva obra _Poverty and Famines, de 1981, su teoría de las titularidades al alimento, como explicación de las hambrunas. Las titularidades _ al alimento constituyen las capacidades o recursos de una familia o individuo para acceder al mismo de forma legal, produciéndolo, comprándolo o percibiéndolo como donación del Estado o la comunidad. Vienen determinadas, por tanto, por el nivel de propiedades poseídas, las relaciones de intercambio en el mercado (niveles de precios y salarios, lo que se pueda comprar en función de lo que se posee) y el nivel de protección social existente. Partiendo del estudio de diferentes hambrunas de este siglo, Sen demostró que éstas no suelen deberse a una escasez de suministros, sino a la pérdida repentina de titularidades por parte de los sectores más vulnerables, hasta un punto por debajo del necesario para satisfacer sus necesidades nutricionales. Por su parte, el hambre endémica refleja una carencia permanente de titularidades por parte de dichos sectores. En definitiva, en ambos casos el problema suele ser más de falta de __acceso por los pobres que de falta de suministros. Consiguientemente, se constató que la SAN, aunque siga siendo un objetivo necesario, no es suficiente para erradicar el hambre. El que un país aumente su abastecimiento de alimentos (vía producción o importación) no significa que los pobres puedan acceder a ellos. El objetivo prioritario debe ser el de luchar contra la pobreza, para garantizar a todas las familias y personas un acceso efectivo al alimento. De este modo, en la primera mitad de los 80 surge la Seguridad Alimentaria Familiar, SAF __, concepto dominante desde entonces en los debates teóricos, tras ser progresivamente asumido por círculos académicos y por diferentes organismos internacionales, como la FAO, el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, o el banco mundial. Este nuevo enfoque implica una doble reorientación: toma como escala de análisis no el país sino la familia (y más tarde incluso cada individuo) y se centra no en la disponibilidad sino en el acceso a los alimentos, determinado por el grado de vulnerabilidad socioeconómica. Este paso de la SAN a la SAF representa, además, la transición desde un enfoque natural a otro socioeconómico en el análisis de la hambruna y el hambre, lo que tiene implicaciones decisivas. Antes, las explicaciones dominantes se centraban en factores naturales (climatología y demografía) prácticamente inevitables, soslayando las responsabilidades humanas y facilitando a veces actitudes de resignación e inacción políticas. El acento se ponía en soluciones de tipo técnico para incrementar la producción. Ahora, al subrayarse el carácter humano de las causas, se abre la puerta a un análisis del problema desde la ética, los derechos humanos y la política, que permita hablar de responsabilidades y de soluciones. De este modo, sin despreciar los aspectos técnicos, las políticas de seguridad alimentaria deberían basarse sobre todo en medidas redistributivas, de bienestar social y de lucha contra la pobreza. Entre las muchas definiciones de SAF, la más influyente ha sido la del informe del banco mundia (1986:1) __La Pobreza y el Hambre, claramente deudora de la teoría de Sen: ”...el acceso de todas las personas, en todo tiempo, a cantidades de alimentos suficientes para una vida activa y saludable. Sus elementos esenciales son la disponibilidad de alimentos y la posibilidad de adquirirlos… Hay dos clases de inseguridad alimentaria: crónica y transitoria.” Como señalan Maxwell y Smith (1992:8) en su análisis de la bibliografía sobre el tema, tanto esa definición como las otras muchas existentes sobre la SAF coinciden en que la característica clave de la SAF es el acceso seguro en todo momento a una comida suficiente. Por tanto, podemos decir que la SAF se asienta implícitamente sobre cuatro conceptos básicos: a) La suficiencia de comida: se suele definir como una dieta suficiente aquella que satisface las necesidades nutricionales necesarias para una vida activa y sana. Sin embargo, la cuantificación de tales requerimientos es difícil y controvertida (ver malnutrición). b) El acceso al alimento: está determinado por las titularidades, es decir, el conjunto de recursos y derechos que capacitan para obtener alimentos produciéndolos, comprándolos o recibiéndolos como donación de la comunidad (ver economía moral), el gobierno o la ayuda internacional. Evidentemente, requiere como condición previa la disponibilidad de unos suministros alimentarios suficientes, algo que, aunque no es suficiente, sí es necesario. c) La seguridad: Es lo opuesto a la vulnerabilidad, o riesgo de sufrir una pérdida de los recursos familiares o personales con los que acceder al alimento, por diferentes causas (catástrofes naturales, pérdida del empleo, enfermedad, etc.). Es importante subrayar, por tanto, que la inseguridad alimentaria no es lo mismo que el hambre, puesto que incluye también el riesgo al hambre futura: inseguros son tanto los hambrientos actuales como los que corren riesgo de serlo en un futuro previsible. Los sistemas de sustento o medios de vida más seguros son los que presentan menos riesgo de pérdida de titularidades, y los que más garantizan la seguridad alimentaria. d) El tiempo: Es un factor esencial, debido a que la seguridad alimentaria presenta fluctuaciones temporales, y adquiere formas diferentes según el marco cronológico. Se suele aceptar la clasificación del Banco Mundial (1986:1), según la cual existe una inseguridad alimentaria crónica (hambre permanente por una pobreza constante) y otra transitoria (reducción puntual del acceso al alimento por alteraciones en los precios, los salarios, la producción, etc.). La transitoria, a su vez, puede ser de dos tipos: estacional (en los meses anteriores a la cosecha, cuando las reservas están agotadas), o temporal (durante un tiempo limitado por causas imprevistas), la cual puede desembocar en una hambruna. En la práctica, la inseguridad alimentaria crónica y la transitoria están muy relacionadas: la primera suele ser el punto de partida de la segunda, mientras que una sucesión de crisis temporales provoca la pérdida de las reservas y recursos de la familia, con el consiguiente aumento de su inseguridad crónica. Revisión y ampliación del concepto de SAF Desde la segunda mitad de los años 80, diferentes estudios han reprochado a la definición de SAF del Banco Mundial, y a la teoría de las titularidades en que se basó, el haber simplificado la realidad y haber olvidado factores importantes. Una de las críticas, por ejemplo, es que el Banco Mundial se limita a realizar una clasificación temporal de la inseguridad alimentaria (en crónica y transitoria), pero no en función de su intensidad o gravedad, algo que en los modelos de análisis posteriores es primordial (Maxwell et al., 1990:53). Al mismo tiempo, han ido planteando otros factores y perspectivas, antes soslayados, con los que se ha ampliado la formulación actual de la SAF, crecientemente compleja y rica. Entre tales nuevos elementos que ahora merecen interés destacan los siguientes: a) Los sistemas de sustento. La SAF no se contempla ya como un objetivo aislado, sino como parte de otro objetivo más amplio y prioritario: el de disponer de un sistema de sustento seguro, que garantice la obtención de los bienes e ingresos necesarios para satisfacer las necesidades básicas. Tanto es así que, durante las hambrunas, los afectados suelen optar por sufrir cierto nivel de hambre con tal de no tener que malvender sus bienes productivos e hipotecar su capacidad económica futura. b) Las estrategias de afrontamiento, que los vulnerables llevan a cabo con objeto de sobrevivir y, en la mayor medida posible, preservar sus sistemas de sustento durante las crisis alimentarias. c) Las desigualdades intrafamiliares de género en el control de los recursos y el acceso al alimento y otros bienes básicos. El enfoque convencional, que tomaba la familia como una unidad compacta, ha sido superado por la constatación de que hombres y mujeres tienen diferencias en cuanto al poder, el control de recursos, las percepciones y prioridades respecto al gasto familiar. Las mujeres generalmente están discriminadas en el control de los recursos y con frecuencia también en el acceso al alimento, situación que se agudiza en las situaciones de crisis alimentarias. En consecuencia, la seguridad alimentaria toma cada vez más como unidad de análisis no a la familia en su conjunto, sino a cada persona, considerando las diferentes determinantes de su vulnerabilidad (además del género, también la edad, la étnia, el estado de salud, etc.). d) La salud y su relación con la nutrición. En primer lugar, se ha subrayado que el estado nutricional no depende sólo del consumo alimentario, sino también del estado de salud (la anemia, los vómitos, la fiebre, las diarreas, etc., afectan a la nutrición). Por esta razón, los estudios sobre SA prestan ahora atención no sólo al acceso y consumo de alimentos (como hizo Sen en su teoría), sino también a otros aspectos vinculados a la salud: agua y saneamientos, salubridad, higiene en la manipulación de los alimentos, cuidado (sobre todo materno-infantil), etc. En segundo lugar, en los 90 se ha subrayado la importancia que para la nutrición[Anemia nutricional, Malnutrición] tiene la calidad y variedad de la dieta, midiendo ésta no sólo por el consumo de calorías, sino también por la cantidad y calidad de proteínas y otros micronutrientes (especialmente hierro, yodo y vitaminas, cuyas carencias dan lugar a problemas de salud específicos). En tercer lugar, trabajos como el de De Waal (1989) han subrayado la fuerte relación entre la seguridad alimentaria y las epidemias, siendo éstas, y no la inanición, como se ha asumido convencionalmente, la principal causa del aumento de la mortalidad durante las hambrunas. e) El valor cultural de los alimentos. Se ha reconocido crecientemente que éstos no contienen únicamente valores nutricionales, sino también valores culturales decisivos para el mantenimiento de la identidad, el sentimiento de dignidad y las relaciones sociales dentro de la comunidad. De este modo, la SAF debe basarse en alimentos compatibles con las pautas dietéticas y productivas locales, y la ayuda alimentaria en productos culturalmente aceptables por los receptores. f) Las percepciones subjetivas de los afectados por las crisis alimentarias respecto a su situación de riesgo y a sus necesidades, que con frecuencia son diferentes de las que pueden tener los gobiernos o la ayuda internacional. Tales percepciones, como la incertidumbre o el miedo, son decisivas por cuanto condicionan su forma de actuar y la propia evolución de la crisis (implementación de unas u otras estrategias de afrontamiento, acaparamiento de alimentos que provoca una elevación de sus precios, etc.). La SAF, por tanto, conllevaría también la eliminación del miedo a no poder acceder en el futuro a una alimentación satisfactoria. La importancia dada a estos aspectos culturales y sicológicos obligan a que la SAF se reformule desde el punto de vista de los propios implicados. Como dice Maxwell (1991:22), “la seguridad alimentaria se logrará cuando los pobres y vulnerables, en particular las mujeres y los niños y los que viven en las áreas marginales, tengan acceso seguro a la comida que quieran”. Estas consideraciones cuestionan la medición convencional de la SAF en base a estándares cuantitativos fijados desde fuera con criterios científicos. La SAF abarca, por tanto, objetivos cualitativos, y no sólo cuantitativos, que deben ser identificados y formulados por los propios afectados. Para muchos, el umbral que determina la existencia de seguridad alimentaria no sería tanto un nivel prefijado de ingresos o de calorías consumidas, sino más bien el nivel o calidad de alimentación que las personas perciban como suficiente. Esto plantea el difícil reto de establecer nuevos indicadores que reflejen las percepciones de las personas. g) La violencia, como principal causante de las hambrunas recientes, que no fue tomada en cuenta por la teoría de las titularidades de Amartya Sen, centrada sólo en la pobreza. La comprensión de las causas y dinámica de la inseguridad alimentaria se ha ampliado con el estudio del gran impacto destructivo de los conflictos civiles recientes, sobre todo en África. La violencia destruye los medios productivos, convulsiona la actividad económica y las relaciones sociales, provoca migraciones forzosas y epidemias, entorpece la implementación de las estrategias de afrontamiento, obstaculiza la acción del Estado y la provisión de servicios básicos, y dificulta la ayuda internacional. h) El derecho humano al alimento, que, con una dimensión legal, ética y política, en opinión de diferentes autores, impone obligaciones para respetar, proteger y promover la SAF, tanto a los Estados en cuestión como al conjunto de la comunidad internacional. La evolución en la concepción de la SA ha venido acompañada de una evolución el concepto de hambruna. Convencionalmente (así como también por parte de Sen) se ha definido como un acontecimiento puntual y esporádico caracterizado por un aumento de la mortalidad causada por la inanición (esto es, por un muy insuficiente consumo de alimentos). Más recientemente, otros autores la ven como un proceso prolongado de empobrecimiento de los vulnerables y enriquecimiento de los poderosos, que se desarrolla a partir de una situación de vulnerabilidad preexistente, y que no siempre da lugar a un aumento de la mortalidad, pero que, cuando lo hace, ésta es fruto no de la falta de consumo de alimentos sino de las epidemias. La integracion de todos estos nuevos elementos hace de la SAF un concepto más rico, ecléctico y complejo, que viene determinado no sólo por el acceso al alimento sino también por otros factores. Sin embargo, esta pluralidad de elementos dificulta su integración en una definición única. Del mismo modo, esta mayor sofisticación de las explicaciones teóricas ha implicado que a las políticas de seguridad alimentaria se les exijan retos más ambiciosos. Como hemos visto, el enfoque de la SAN simplemente abogaba por soluciones técnicas para incrementar el abastecimiento nacional. Posteriormente, el enfoque de la SAF derivado de la teoría de las titularidades hacía hincapié en las medidas económicas para paliar la pobreza. Por último, con los 90 ha emergido una corriente para la que tales medidas resultan incapaces de solucionar, en particular, las hambrunas asociadas a conflictos civiles o emergencias complejas, por cuanto son fruto no tanto de la escasez alimentaria o de la pobreza, sino más bien de violaciones masivas de los derechos humanos. En estos contextos, para autores como De Waal (1997:8-12) la respuesta requiere un enfoque más político, esto es, que la sociedad del país e incluso la comunidad internacional presionen al gobierno para que respete una especie de “contrato político”, esto es, que cumpla los derechos tanto cívico-políticos como socioeconómicos como mejor forma de prevención de las hambrunas. K. P. Bibliografía
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