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Programa de PazJoana AbrisketaEl documento “Un Programa de Paz” (Agenda for Peace), subtitulado “Diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz”, fue presentado el 30 de junio de 1992 por el entonces Secretario General de Naciones Unidas, Boutros Boutros Ghali. El documento expresa el análisis del Secretario General sobre las tareas y oportunidades de la ONU en la nueva coyuntura abierta tras el fin de la Guerra Fría, y formula sus recomendaciones respecto a los medios que pueden mejorar la capacidad y eficiencia de la organización en el ámbito de la paz y la seguridad. La importancia del documento radica también en que ha formulado una serie de conceptos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, y en que ha orientado las transformaciones cuantitativas y cualitativas que ha experimentado la ONU en su actuación en la materia desde entonces, palpable por ejemplo en el incremento de las operaciones de paz. El documento había sido previamente solicitado al Secretario General por parte del Consejo de Seguridad de naciones unidas, para que diera su punto de vista y recomendaciones sobre los medios para fortalecer las capacidades de naciones unidas en materia de diplomacia preventiva y de establecimiento y mantenimiento de la paz. La solicitud se realizó ante los cambios trascendentales del fin de la Guerra Fría, pues si bien éste permitía albergar esperanzas de un mundo más seguro, equitativo y humano, también se percibían nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales, entre las que se encontraban las crisis humanitarias y las migraciones forzosas de población. En este sentido, en una breve introducción Ghali observa que, con el fin de la Guerra Fría, se abren de nuevo las puertas a que la ONU pueda cumplir sus metas originales y se alcancen los grandes objetivos de la Carta en cuanto a la paz y seguridad internacionales, objetivos que habían quedado imposibilitados durante la confrontación bipolar. En este sentido, Ghali no sólo excluye la cuestión de la revisión de la Carta de las Naciones Unidas, sino que propuso expresamente el retorno a la misma como fuente original. Recomienda la aplicación del conjunto de disposiciones de la Carta relativas al mantenimiento de la paz, incluidas aquellas que devinieron inoperantes durante la Guerra Fría, al tiempo que insiste en sus principios y en el reparto de funciones que establece entre los órganos principales de la ONU, y entre ésta y sus Estados miembros. El Programa de Paz está dividido en diez capítulos de importancia desigual. Se abre con una reflexión sobre el nuevo contexto de la post-Guerra Fría y sus principales características: derrumbamiento de la barrera ideológica entre el Este y el Oeste, acentuación de las diferencias entre el Norte y el Sur, y entre otros procesos, el movimiento mundial hacia la democracia y la apertura económica. El Capítulo II está consagrado a las definiciones de los términos empleados en el Programa. a) Por diplomacia preventiva se entienden las medidas destinadas a evitar que surjan controversias entre dos o más partes, a evitar que las controversias existentes se transformen en conflictos y evitar que éstos, si ocurren, se extiendan. b) Por establecimiento de la paz (peace-making) se entienden las medidas destinadas a lograr que las partes hostiles lleguen a un acuerdo, fundamentalmente por medios pacíficos, como los previstos en el Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas. c) Por mantenimiento de la paz (peace-keeping) se entiende el despliegue de una presencia de las Naciones Unidas en el terreno, hasta ahora con el consentimiento de todas las partes interesadas y, como norma, con la participación de personal militar o policial de las Naciones Unidas y, frecuentemente, también de personal civil. Las actividades de mantenimiento de la paz constituyen una técnica que aumenta las posibilidades de prevención de conflictos y establecimiento de la paz. d) Por consolidación de la paz después de los conflictos, se entienden las medidas destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz a fin de evitar una reanudación del conflicto. Los Capítulos III y IV tratan sobre la diplomacia preventiva y el establecimiento de la paz respectivamente. El segundo subraya que la ausencia de solución de algunos conflictos se ha debido a la falta de voluntad política para buscar una solución a las controversias por medios pacíficos. Asimismo señala que la actual disposición del Consejo de Seguridad a resolver las controversias internacionales, una vez acabada la Guerra Fría, ha allanado el camino a un papel más activo del mismo. Igualmente, el Secretario General llama a las Naciones Unidas a emplear la fuerza militar prevista en la Carta argumentando que “la posibilidad de recurrir a ella es esencial para que se pueda dar crédito a las Naciones Unidas como garantes de la seguridad internacional”. El Capítulo V se refiere al mantenimiento de la paz. Constata el aumento del número de las operaciones de paz desde los últimos años de la Guerra Fría (tantas operaciones iniciadas entre 1945 y 1987 como entre 1988 y 1992) y el crecimiento paralelo de los gastos de las mismas. El Capítulo VI trata sobre la consolidación de la paz después de los conflictos, y señala que para que las actividades de establecimiento y mantenimiento de la paz tengan verdadero éxito, deben comprender intensas actividades encaminadas a individualizar y apoyar las estructuras tendentes a consolidar la paz y crear sensación de confianza y bienestar en la población. En el marco de los acuerdos encaminados a poner fin a conflictos civiles, esas actividades pueden abarcar el desarme de las partes anteriormente en conflicto y el restablecimiento del orden, la custodia y posible destrucción de armas, el retorno de refugiados, el apoyo en materia de preparación y adiestramiento de personal de seguridad, la observación internacional de elecciones, la adopción de medidas para proteger los derechos humanos, la reforma o el fortalecimiento de las instituciones gubernamentales y la promoción de procesos tradicionales y no tradicionales de participación política. El Programa finalmente trata tres cuestiones transversales que afectan al conjunto de actividades de la Organización. El Capítulo VII invita a una renovación de la cooperación de la ONU con los mecanismos y las organizaciones regionales, deseo motivado en parte por la necesidad de descargar en ellas parte del creciente trabajo requerido a las Naciones Unidas. Sin embargo, ese llamamiento es general e impreciso, afirmándose que, dado que no hay regiones ni situaciones idénticas, los mecanismos de cooperación y la correspondiente división del trabajo tendrá que adoptarse en cada caso con flexibilidad y espíritu creativo. El Capítulo VIII del Programa llama la atención sobre los problemas de seguridad en el trabajo humanitario, constatando el intolerable aumento de bajas del personal implicado en ese campo en los años anteriores. En este sentido, recomienda al Consejo de Seguridad que considere seriamente qué medidas deben adoptarse contra quienes amenacen tal seguridad. Finalmente, el Capítulo IX se dedica a la financiación, y señala que se ha abierto un abismo entre las tareas encomendadas a las Naciones Unidas y los medios financieros que se le proporcionan. Esto debilita su capacidad política y afecta a su capacidad de funcionamiento a largo plazo, así como de reacción rápida ante una crisis. Igualmente el Programa de Paz afirma que nunca más deberá el Consejo de Seguridad perder el carácter colegiado que es esencial para su funcionamiento adecuado, atributo que ha ganado después de tantas vicisitudes. Su labor debe regirse por un genuino sentido de consenso derivado de intereses compartidos y no por la amenaza del veto ni por el poder de un grupo dado de naciones. Se sobrentiende, por tanto, que el acuerdo de los miembros permanentes debe contar con el claro apoyo de los demás miembros del Consejo y, en general, de los Estados miembros, para que las decisiones del Consejo sean eficaces y perduren (pár. 78). Aún más, señala que, para que las Naciones Unidas tengan éxito, los poderosos deben resistir la doble atracción del unilateralismo y el aislacionismo. De la misma forma que el unilateralismo a nivel mundial o regional puede debilitar la confianza de los demás, el aislacionismo, obedezca a preferencias políticas o a las circunstancias constitucionales, puede debilitar la acción mundial (párrafo 80). J. Ab. Bibliografía
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